梁新强
〔内容提要〕近几年来，随着管理的不断加强，工作规范程度的精细化，事业单位登记管理工作取得了长足的进步和发展，事业单位法人年度报告逐步规范。但是伴随着事业单位分类改革工作的深入，出现了年度报告不及时、甚至不进行年度报告被冻结的“僵尸”单位等新情况新问题。针对这些问题，河南省嵩县县委编办（事业单位登记管理局）进行重点调研，对一些具有代表性的涉及公众利益的公益性单位，如交通、农业、林业、卫生、教育等，分别进行座谈、走访、查看资料、听取汇报等方式，对存在的问题听取不同方面意见建议，深入交流探讨，就本地区存在的问题进行梳理归纳，并提出解决符合本地区发展的办法和措施。
什么是事业单位法人年度报告
指事业单位法人根据《事业单位登记管理暂行条例》及其实施细则的规定，每年度向事业单位登记管理机关报送上一年度执行《事业单位登记管理暂行条例》和实施细则情况的一项法定制度。事业单位法人应就上一年度执行《事业单位登记管理暂行条例》和按照登记事项开展活动的情况进行总结和自查，并将自查结果形成年度报告，于3月31日前报送登记管理机关，并在登记管理机关指定的网站上向社会公示；登记管理机关依法对其年度报告进行审查，并根据审查情况作出相应处置。事业单位法人在公示年度报告前，应当将《事业单位法人年度报告书》报送举办单位进行保密审查，由举办单位出具确认该年度报告书可以向社会公示的审查意见。公民、法人或者其他组织认为事业单位法人公示的年度报告与事实不符，可以向登记管理机关投诉举报登记管理机关应当及时调查处理。该制度具有强制性、时限性、真实性、连续性等特性。
年度报告的主要内容包括：对有关法律法规和国家政策的执行情况；按照登记的宗旨和业务范围开展活动的情况；接受捐赠、资助的金额和使用的情况；财务管理和决算情况等。
事业单位法人年度报告工作中存在的问题
（一）个别单位领导干部在认识上不到位
个别单位的领导干部存在着对事业单位法人年度报告认识上有偏差，认为此项工作可有可无，主动进行事业单位法人年度报告意识淡薄，没有按照《事业单位登记管理暂行条例》的规定要求及时进行年度报告，很多时候是在法人证书不能使用时，才引起重视，前来办理年度报告事宜；有的事业单位法人年度报告经办人员，责任心不强，认识不够，存在应付了事的思想，针对一个问题反复沟通、重复解释，仍然存在有不符合年度报告规定的问题出现，尤其是财务报表存在编、造、蒙等现象；有的单位由于财务不独立或者其他原因，迟迟不进行年度报告，这些问题给事业单位监督管理工作造成很大困难。
（二）部分事业单位法人年度报告行动迟缓
部分事业单位对年度报告工作抱着消极应付和厌倦情绪，能拖就拖，能躲就躲，造成年度报告工作进度迟缓、效果不佳；事业单位登记管理部门虽然一再行文要求、电话催办、领导协调，但是仍不主动进行年度报告，造成一些单位工作拖拉，反复沟通，收效甚微；年度报告纸质资料缺失，有些单位多次告知，仍有缺项，不及时报送年度报告纸质材料；年度报告内容失真，不能真实反映事业单位当前经营管理情况，比如事业单位法人代表已经换人，事业单位法人证书没有及时变更，在事业单位法人年度报告时，仍在显示老的法人代表，失去了及时报告的意义。
（三）部分事业单位法人不进行年度报告
改革过程中，出现一些名存实亡的事业单位，不按照规定注销，也没有及时进行年度报告，造成一些“僵尸”单位，影响整体工作；有的单位，财务不独立核算，经济上依附于举办单位，同灶吃饭，长期不参加年度报告；事业单位法人证书的有效期为5年，而年度报告为每年一次，就存在着即使不进行年度报告，法人证书一样可以使用，对本单位的业务活动也无必然影响，造成部分事业单位不参加年度报告。
事业单位法人年度报告工作中存在问题的原因剖析
（一）事业单位法人证书的使用效力没有真正体现
部分事业单位财务不独立，经济上长期依附于举办单位，其各项活动由主管部门决定，不能独立开展活动，不必使用法人证书申请资金、开设账户等事宜，法人证书失去了应有的作用，可有可无；有的只是在办理职工个人工资、医保、公积金等涉及个人切身利益时，才凸显出法人证书的作用，而单位多年又无新员工进入，所以造成平时法人单位年度报告意识不强、重视不够等主观个人因素；有的事业单位，法人证书使用效力只对其部分活动有效，对其他活动，法人证书不起作用。
（二）事业单位法人的真实活动情况难以掌握
年度报告只是对年度报告书中的内容进行审查，事业单位真实活动开展情况，难以掌握，群众关注的热点难点问题，在年度报告书中难以发现。导致事业单位对年度报告抱着无所谓的态度，造成年度报告的合格与否，对事业单位没啥影响，报告结果无人问津，又使得登记管理机关威信尽失，严重影响了监督管理效果。
（三）对事业单位法人监督管理手段疲软
一是缺乏有效的管理手段。目前登记管理机关对事业单位法人监督管理，仅仅局限在单位的初始登记，对事业单位开展业务活动的监督管理，无处着手，或者监督乏力。一些事业单位的业务活动，与登记管理机关没有必然联系，如林业、水利、交通等部门，业务活动比较具体专业，同时事业单位的业务活动接受其举办单位的安排指导监督，且这些活动也没有规定约束，因此登记管理机关对事业单位开展活动，难以掌握。
二是缺乏有效监督手段。登记管理机关对在年度报告中，不配合、不参与、不接受工作安排的单位，虽然有明文规定，但执行起来却困难重重。比如条例规定：年度报告中隐瞒真实情况、弄虚作假的或不按照规定报送年度报告的，可由登记管理机关给予警告并责令限期改正；情节严重的，经审批机关同意，予以撤销登记，收缴《事业单位法人证书》。有的事业单位承担着社会服务功能和公益职能，直接为群众提供服务，是社会生活中不可缺少的一个重要服务环节，必不可缺，因此无法停止其公益活动；其二情况，对连续三年甚至多年未参加年度报告的党政军群等下属事业单位，作为登记管理部门，没有足够权威去协调去履行监管职能，协调难度大；其三情况，有相当一部分事业单位，经济活动不独立，没有开设银行账号，其工作经费由举办单位代管，同灶吃饭，所以不参加年度报告，对其开展活动，没有必然影响。等等类似的情况，严重造成年度报告质量下降，监督力量减弱，社会影响极坏，登记管理部门针对此种情况，依法下达了警告通知书，但收效甚微，甚至没有结果，凸显出登记管理部门监管手段疲软，监管境况窘迫尴尬。
（四）年度报告结果作用难以充分彰显
年度报告结束后，虽然我们按照要求，在网络平台上进行了信息公布，但是，关注者甚少，关心者甚少，看得懂、看得清、看得明的甚少，年度报告结果合格不合格，对事业单位没有太大影响，致使年度报告结果束之高阁，无人问津；有的单位甚至法人证书常常遗忘遗失，不按照规定悬挂张贴，形成平时无人问津，用时才被想起的情况。种种原因导致事业单位对年度报告抱着无所谓的态度，又使得登记管理机关威信不高，权威难以发挥。
事业单位法人年度报告工作中的难点问题分析
事业单位法人年度报告工作作为事业单位登记管理的重要手段，其重点是围绕事业单位登记管理为目的而开展工作，对事业单位年度报告工作的重点就是规范其事业单位的经营活动行为。事业单位登记管理制度实施以来，国家对事业单位法人设立要求、设立条件、年度报告时间、报送内容、审查内容、审查结果、监督检查、违规处罚等做了明确规定，但在实际工作中，存在着年度报告时限把握不准、材料审查过关难、问题整改难落实难等问题。
（一）年度报告时限把握不准
事业单位应当于每年3月31日前，向登记管理机关报送年度报告书。每年年末我们都按照上级登记管理部门要求，向各单位下发年度报告文件，安排年度报告工作，但是每年都有部分单位，迟迟不参加年检，不按时报送年度报告书，虽多次催促，收效甚微。有的单位在每年的第一季度，忙于工作业务开展，很容易将年度报告时限错过；再加上新冠疫情这几年，往往会延长年度报告时间，就造成了个别人员认为年度报告时间上的错位，对年度报告工作懒散疲软。个别单位，只有在单位公务活动、经济往来需要法人证书时，才匆匆办理年检业务，同时往往资料缺漏较多，各级领导又托词说情，登记管理部门不得不违心超时协办，造成登记管理机关威信尽失，权威失尽。
（二）材料审查过关难
由于年度报告在每年3月31日前集中办理，年关刚过，工作伊始，交织交集较多，造成事业单位法人年度报告业务扎堆办理，再加上这几年，很多工作耗费单位很多精力，经办人员只能抽空办理，造成工作时间紧张，准备材料仓促，工作质量下降；其次，各单位新年刚过，往往是工作岗位调整时期，新手上岗较多，对一些逻辑关系要求严密的表册，如资产负债表、收入支出表等理解不到位，造成年检材料一审再审、一报再报，仍然缺东少西；同时相当一部分单位主要领导，顾虑单位经济活动被人所知，不提供真实数据，编造假材料假数据，糊弄应付，受奖惩一栏和捐赠栏，绝大多数单位都没有填写。因此，仅仅满足于资料齐全、填写规范，审查质量难以保证。
（三）监督整改难落实难
一是以前由于强调年度报告率，我们对一些某些方面还不符合登记条件的事业单位进行法人登记，这些单位登记后，经济活动由举办单位拨款，年度报告结果对其经济活动没有必然影响，造成这些单位对年度报告热情不高，重视不够，虽然我们多次通过其举办单位进行协调，下发通知，但收效甚微。二是受政策影响，如教育、农业等部门下属事业单位，进行撤并合转，一些应当予以撤销的单位，迟迟没有办理撤销手续，造成相当一部分单位，有名无实，所以造成一些单位不参加年度报告，虽下发整改通知，无异于隔靴挠痒。三是对于一些党政军群口下属事业单位，如后勤服务中心等，出于一段时间工作需要设置，虽然名义上单位有不少人员，但是大多服务于领导，或者兼职工作成为主业，造成迟迟不进行年度报告，而登记管理机关在主动监管上，理直而气不壮，监管缺失，管理处于尴尬境地。
如何做好事业单位法人年度报告工作的对策探讨
（一）强化组织领导，保障有效运转
事业单位的特殊性和复杂性决定了事业单位登记管理工作绝非一蹴而就，是一项系统的、长期的、多部门密切配合、相关主管部门大力支持的综合性协调工作，因此登记管理部门在平时，就要加强与各部门、各单位联系，建立事业单位管理联系人制度，与各单位主管副职、承办人员进行经常性的工作沟通，取得各部门、各单位支持。如教育、卫生部门，下属事业单位较多，主管部门有分管领导和承办人员，下属单位也有分管领导和承办人员，所有涉及登记管理工作的领导和工作人员，我们都必须加强联系和沟通。
同时，工作上不能只顾“闷头干活”，唱“独角戏”，也要向更高一层的组织领导寻求支持，除机构编制（事业单位登记管理）部门主要领导亲自挂帅外，及时向主管县领导汇报，召开相应工作会议，取得县委县政府领导的重视和支持，形成工作共振，强化领导合力。
（二）加强部门联系，形成工作合力
在事业单位管理工作上，除了加大管理力度，更要加强与财政、人社、医保等部门的联系，定期召开会议，交流信息，解决事业单位法人证书效力范围、规范使用的问题，确保证书使用和管理相互交叉印证，互相促进不留死角，形成工作合力，加强事业单位法人的管理。比如，事业单位到财政部门办理职工的工资、人社部门办理职工的养老、医保部门办理职工的医疗等工作时，严格审核其法人证书信息是否真实、年度报告是否正常等，确保法人证书的法定效力，从而促进事业单位法人管理工作。
（三）加大宣传力度，营造浓厚氛围
新形势下，事业单位不断深化改革，人员、体制、机制不断变化，各单位人员流动较大，领导分工、岗位调整较快，这些都给事业单位登记管理年度报告工作带来了不利影响、带来了新的挑战，因此面对新形势，登记管理工作必须与时俱进，不断创新，才能适应新形势的发展，保障工作顺利开展。
就如何宣传好登记管理工作，扩大宣传覆盖面，我们重点做好以下几方面工作：
一是及时发布信息。要通过下发文件、广播、电视等媒体，发布年度报告通知，及时提醒单位进行年度报告；年终将年度报告结果，及时在规定平台发布公示信息，向各单位通报年度报告结果，以引起各单位、社会各界广泛关注和重视。
二是做好政策宣传。将《事业单位登记管理暂行条例》和《实施细则》纳入机构编制知识进课堂的内容，让法定代表人明确法人的职责和登记管理工作的重要性，使法定代表人积极主动参与年度报告工作，为具体承办人员提供工作支持和工作保障。
三是做好岗前培训。对新履职的分管和涉及登记管理岗位的领导和人员，做好岗前培训。
四是创新宣传方式。利用微信群、QQ群、手机报等多种形式，定期发送登记管理工作动态和信息，宣传新政策、学习新知识，不断加强沟通和联系。
五是寻求上级部门帮助。积极与上级登记管理机关汇报沟通，组织培训班，相互观摩，交流经验，取长补短，共同借鉴，相互提高。
（四）完善工作机制，提高管理能力
一是建立登记管理机关工作人员学习培训制度，对登记管理机关工作人员定期进行集中学习培训，对新出现的问题进行探讨分析，解决疑难问题。
二是建立法定代表人学习培训制度，每年组织法定代表人分批集中轮训，宣传政策，学习规则，促进工作。
三是创新服务手段，“触角延伸、身子向前”，变被动坐等服务，为主动上门、现场办公服务。对一些事业单位较多的系统，如教育、卫生、交通等部门，采取主动协商、上门服务、现场办公等形式，创新服务形式，提升服务质量对有特殊原因，不能按时提交年度报告的，可采取电话沟通、发函催办等方式，避免贻误工作充分发挥网络资源优势，网上审核，网上报告探索取消纸质资料报送，简化工作流程，方便基层群众，提升管理服务，提高年度报告效率。
（五）加强监管检查，严肃执法权威
目前事业单位法人年度报告工作，社会认知较低、公众关注不够、群众了解不多、领导重视有限，这是当前我们面临的现实问题，我们必须面对，主动作为，努力破解，如果仅限于发个文件、电话催办，就很难达到预期效果。因此要创新检查督查手段，主动深入基层，发现问题症结，与相关单位一起化解难题。进入三月份以后，登记管理机关首先对年度报告工作进行小结和排查，对未进行年度报告的单位，再次逐一排查电话提醒，明确告知3月31日以后，将停止事业单位年度报告，督促其引起重视；其次要运用好年检这个监督手段，对事业单位实施监管，对拒不参加年度报告的单位，按照《实施细则》，向该单位下发警告书，责令其限期整改，同时通告财政、人社、税务、金融等部门，停止其单位法人资格；再者，结合事业单位“双随机一公开”工作的开展，对事业单位法人的登记事项、年度报告公示信息情况进行监督检查，确保事业单位法人正常开展业务。
（作者单位：中共嵩县县委机构编制委员会办公室）