黄可追 徐 云
〔内容提要〕为深入推进社会信用体系建设，建设风清气正的行业信用体系，完善全方位、宽领域、多层次社会信用体系建设，近年来，江苏省南通市委编办认真落实上级要求，充分发挥事业单位守信激励、失信惩戒机制效能，聚焦评价机制、程序标准、结果运用三个环节，创新开展年度事业单位信用等级评价工作，为深入推进“信用南通”建设贡献编办力量。但在实践中发现，事业单位信用等级评价工作还存在系统指标项不够合理、工作机制不够完善等不足。现以南通市海门区为例，对事业单位信用等级评价工作的主要做法、存在问题及如何进一步完善信用体系建设等要素进行阐述，以期推动和提高该项工作的实际成效。
主要做法及成效
从2017年起，根据南通市部署安排，海门区启动了信用等级评价工作，通过3年实践摸索，一定程度上掌握了事业单位信用评价工作的规律。在此基础上，2021年在城区两家公立医院试点开展信用等级评价工作。2022年，进一步扩展评价对象范围，将5家乡镇中心卫生院一并纳入公立医院信用等级评价。同年10月，按照上级文件精神，部署开展海门区公立中小学校信用等级评价工作，至此，海门区以点带面，从工作实际出发，真正建立了事业单位信用等级评价全覆盖工作体系。
一是加强组织领导，健全信用等级评价机制。建立工作联席会议制度。由编办和信用办牵头，教育、卫生、财政、人社、生态环境、审计、市场监管、医保、法院、税务、人行等相关职能部门共同组成事业单位信用等级评价联席会议形成联席会议制度，编办主任担任会议主席，其他部门分管领导参与分工。每年召开成员单位会议，重大事项集体决策。联席会议下设办公室，编办负责统筹推进评价工作。研究确立工作指导意见。通过大量调研和专家论证，结合信用等级评价工作实践经验，出台《南通市海门区事业单位信用等级评价工作指导意见》，从总体目标、基本原则、工作体系、平台支撑、评价实施和工作要求等6个方面加以明确，并将该《指导意见》作为事业单位信用等级评价工作开展的指南。制定印发实施方案。为加强组织实施、协调配合和信息共享，海门区成立了事业单位信用等级评价工作联席办公室，编制印发了《海门区事业单位信用等级评价实施方案》《南通市海门区公立医院信用等级评价试点工作实施方案》《南通市海门区公立中小学校信用等级评价试点工作实施方案》，进一步统一思想，抓好任务落实。创新信用评价结果公示制度。优化现有信用等级评价结果公示方式，建立“评定等级正面公示+扣分内容负面公示”的“双向公示”制度。评价等级分为AAA、AA、A、B、C、D六个等级，严格核实并公示具体指标扣分项及扣分内容，让群众能够整体了解评价对象信用，督促参评单位进行针对性改进。
二是注重协同创新，提升信用等级评价质量。建立完善信用等级评价指标体系。针对不同性质的事业单位，充分征求举办单位、监管部门的意见，结合各自实际，制定不同的信用等级评价指标，并坚持科学设计、系统谋划、动态调整，从行政管理信用信息、司法信用信息、社会信用信息等方面，多维度多视角全面评估事业单位信用状况。建立部门联动协同工作机制。相关部门组成工作小组，充分发挥信用等级评价联席办成员单位作用，畅通信息渠道，规范评价程序，加大信息归集。其中，由区委编办负责组织协调、平台建设和基础登记信用等事项；举办单位负责社会评价信用、运行管理信用中与下属事业单位业务相关的事项，监督单位信用承诺制定；信用办负责进行信用信息发布和推动事业单位信用评价结果的推广应用等事项。教育、卫生、财政、人社、生态环境、审计、市场监管、医保、法院、税务、人行等相关职能部门按信用等级评价联席会议相应职责做好分工。突出“互联网+事业单位监管服务”新优势。发挥事业单位监管与服务云平台作为事业单位全链管理的基础功能。紧紧围绕信用等级评价指标更新、评价办法及工作流程实时呈现，完善事业单位信用等级评价模块，实现事业单位信用等级评价全程网上办理，信用监管信息数据可比对、过程可追溯、问题可监测。建立事业单位信用承诺制度。依据行业特点、社会关切、发展需要等因素制定一般事业单位、公立医院、公立中小学校履职服务信用承诺模板，通过“信用海门”等网站进行公示并不断拓宽公示渠道，充分发挥公众监督作用，不断消除认知偏差，引导事业单位与服务对象之间良性互动。规范事业单位信用评价工作制度。在广泛座谈、调研的基础上，合理设置机构编制、教育、卫生、信用监管、财政、人社、生态环境、审计、市场监管、医保、法院、税务、人行等相关职能部门评价主体分级分类评价权限。参评单位对年度信用情况全面自查自评，完成信用自评报告。举办单位对所属事业单位业务活动开展情况和公益服务履行情况进行评价打分。各职能部门结合职责定位，提交事业单位行政管理信用信息并完成分类打分。力争做到自查自评、分类评分、反馈征询、结果公示等信用等级评价步骤规范有序，确保评价工作高效开展。
三是做好后续跟踪，深化信用等级评价监管。建立事业单位年报“清单”制度。将年报工作与事业单位“职责清单”“服务清单”“信用评价”等工作有机融合，建立事业单位年度报告基础信息+业务开展+单位信用”指标体系，量化评估事业单位公益职责履行情况。“基础信息”包括事业单位法人登记信息及资产负债信息，“业务开展”重点评估事业单位制定和落实“职责清单”“服务清单”情况和公益服务完成情况，“单位信用”重点关注信用承诺事项和信用等级评价情况，充分发挥年度报告作为事业单位信用评价、登记检查、履职评估的基础依据作用。推动信用修复和失信整改制度。事业单位应在规定期限内对失信行为认真整改，整改到位并消除失信行为不良影响。按照要求整改到位、消除不良影响，并接受专题培训、参加公益活动后，可通过申请复查等方式进行信用修复。在规定时间内未整改到位的，按照“谁认定、谁约谈”的原则，依法依规进行提示约谈或警示约谈，督促行为主体履行相关义务、消除不良影响。约谈记录记入行为主体信用记录。强化信用评价联合奖惩制度。探索建立分级分类监管制度，根据信用等级高低采取差异化监管措施，将信用等级评价结果与事业单位绩效考核、主管部门绩效考核、事业单位“双随机、一公开”监管等工作有效结合。推动事业单位信用评价结果在机构编制、人才引进、经费预算、政府采购、招标投标、行政审批、资质审核、公共资源交易等工作中的应用。
存在问题及原因分析
尽管海门区事业单位信用等级评价工作已开展多年，各事业单位都较为主动与配合，但在实际操作过程中还是存在一些问题。
一是事业单位自评的实践应用较弱。在信用等级评价中，首先是单位自评，然后才是举办单位评价、监管部门评价。因此，单位自评无疑应该是最真实最重要的评价依据。但在实际操作中，单位自评扣分的较少。如：一般事业单位信用等级评价指标中的服务满意评价和年度考核情况，评分情况要求根据行业主管部门组织开展的服务满意评价和年度考核情况，服务对象满意度≥95%不扣分，≥90%扣1分，≥85%扣3分……事业单位往往不会给自己扣分，信用等级评价的文件对事业单位的扣分情况也无约束性规定。另外，还存在举办单位扣分、监管部门扣分，而事业单位自己却没有扣分的现象。或者即使扣分，在总分计算时也不会重复给予扣分，只按一个指标扣一次为准。因此，事业单位自评与最终评价关联度低，实际意义较为薄弱。
二是举办单位的认识不够深刻。举办单位作为事业单位的主管部门，应担负起对事业单位填报情况是否真实的审核义务。然而，在事业单位自评和举办单位评价的反馈表中，往往存在扣分情况不一致的情况。例如，在公立中小学校信用等级评价指标中，全区除两家幼儿园在家长满意度信息这项指标中给自己扣了分，其他所有幼儿园均为满分，而举办单位却没有对这两个幼儿园扣分。这就导致无法掌握这一项指标的真实情况。举办单位是否仔细审查，或者其他幼儿园是否认真填写不得而知。此外，从举办单位的评分情况中还可以看出，大多数举办单位并未要求被扣分的事业单位在其自评中也应相应扣分，如若举办单位扣分而事业单位未扣分，举办单位应责令其进行修改完善。
三是信息联动共享机制尚未健全。这里的信息联动，一指一些规模较大、业务范围较广的事业单位，相关信用信息分散于不同的监管部门但由于信用信息共享还未形成制度，使得监管部门信息推送具有一定的滞后性，造成信用等级评价的时效性、完整性、准确性难以保证。二指监管部门内部的信息联动共享机制。有的监管部门负责信用等级评价工作的科室与具体实施处罚监管的不是同一个科室，这就导致被处罚单位本年度是否整改到位存在信息不畅通等情况，以至于错扣被监管事业单位分数，编办则需反复确认多方沟通，工作进度较为缓慢。
四是评价结果运用还有待提升。尽管在信用等级评价的实施方案中，往往提到信用等级较高的事业单位将享有一些优待政策。然而，诸如在“机构编制、人才引进、经费预算、政府采购、招标投标、行政审批、资质审核、公共资源交易领域适当考虑”等敏感的措施上，由于缺乏强制性的规定作为保障，使得信用等级评价的结果运用实践工作大打折扣，让事业单位产生一种“这项工作只需要完成就行，不求有功只求无过”的思想。同时，惩戒力度不大。在多年来的信用等级评价工作中，尚未发现一个单位需受到惩戒，评价结果均为A级以上，未设置明显区分度的评价指标体系使得事业单位信用等级评价几乎成为无效评价。
对策建议
一是继续完善信用等级评价制度，强化评价工作主体责任。事业单位信用等级评价工作是一项非常严肃的工作，各单位应各司其职，加强沟通交流，实事求是地履行好评价的权利和义务，杜绝扣分不一致现象。为避免评分的随意性，可规定举办单位评分必须有所区分，如将所属各事业单位按照规定比例分为优秀、良好、合格等档次，每个档次分别对应不同的分值；各监管部门评价时，对扣分项目均须上传合理的扣分依据，以便于被扣分事业单位查询修复、对照整改。
二是进一步科学优化设置指标体系，增强评价工作的可操作性。科学设置指标体系，增强评价工作的可操作性是现实需要。例如在业务活动和公益服务行为这一评价指标类别中，设置了“公益任务完成”指标，这一指标的评分标准是：公益任务完成度≥90%不扣分，≥80%扣2分，≥70%扣4分，≥60%扣6分；未按核准的职能开展业务活动扣7分。但关于“公益任务工作完成度”的衡量标准，评分体系中却未提及，仅要求事业单位和举办单位给予打分。可以在此基础上进一步细化表述，如：何种任务属于公益任务，什么程度可称为完成，得分要点如何等等。通过详细设定相关的指标项，提高可操作性，可以进一步增强评价工作的科学性和针对性。
三是不断扩展评价结果运用，通过建立相关机制彰显评价工作的重要意义。结果运用落实的关键，在于调动事业单位参与信用等级评价的积极性、提高事业单位诚信履职的主动性。为此，需要积极探索将信用等级评价工作与机构编制评估工作相结合的机制，对于在信用等级评价中，评价结果为B级以下（含B级）的，或监督部门的扣分项未及时整改的，在机构编制评估中应予以扣分。探索建立单位信用与机构编制设置相关联的机制，对信用度不高的单位，在申请机构编制事项时予以相应限制，激发其诚信履职，提高公益服务质量。不断增强部门联动机制，进一步细化相关举措，落实好《南通市事业单位法人信用等级评价办法（试行）》等文件中关于奖励和惩戒的相关规定，扩展评价结果在组织、财政、人社等部门业务工作中的应用范围，以更好地激励守信、惩戒失信。
（作者单位：中共南通市委机构编制委员会办公室、中共南通市海门区委机构编制委员会办公室）