李 威 严中柱
〔内容提要〕党中央、国务院把综合执法改革作为全面依法治国的重要内容进行部署、推进落实。本文主要从全面依法治国视域出发，总结淮安市乡镇（街道）综合执法改革取得的经验，审视乡镇（街道）综合执法存在的问题，寻求完善基层综合执法体制机制的路径，以期助推基层综合执法体制改革进一步深化，助力基层提升行政执法质效，推进基层法治政府建设。
基层综合执法改革必然要求
1.基层综合执法改革是全面依法治国的题中之义、必要之举。党的十八大以来，党中央将全面依法治国纳入四个全面战略布局，从坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度定位法治、布局法治、厉行法治，强调依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。2014年，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求深化行政执法体制改革，根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。2021年，中共中央印发《法治中国建设规划（2020－2025年）》要求进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，推动执法重心向市县两级政府下移，加大执法人员、经费、资源、装备等向基层倾斜力度。深化行政执法体制改革，推进综合执法改革是贯彻落实我国依法治国基本方略的重要举措，是依法治国的重要内容。
2.基层综合执法改革是党中央、国务院的部署要求。近年来，党中央、国务院作出一系列部署推进综合执法改革，在深化市县两级综合执法体制机制改革基础上，将综合执法改革向乡镇（街道）延伸。2010年，中央提出“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限”，在全国试点开展经济发达镇行政管理体制改革，要求将基层管理迫切需要且能够有效承接的一些县级管理权限包括行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督检查权等赋予经济发达镇，整合站、所、分局力量和资源，由经济发达镇统一管理并实行综合执法，试点镇成立综合执法机构，实行综合执法。2019年，中共中央、国务院印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，要求积极推进基层综合执法改革，推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，组建统一的综合执法机构，按照有关法律和规定相对集中行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，逐步实现基层一支队伍管执法。至此，基层综合执法改革在面上全面推开。在全面推进基层综合执法改革过程中，新修订的《中华人民共和国行政处罚法》将建立综合行政执法制度和赋予乡镇（街道）行使行政处罚权正式写入立法，为改革工作提供了坚实的法律依据。2021年，中共中央、国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》强调增强乡镇（街道）行政执行能力，要求根据本地实际情况，依法赋予乡镇（街道）行政执法权，整合现有执法力量和资源。基层综合执法改革被纳入国家治理体系和治理能力现代化建设基础工程内容，摆在新时代新征程推进基层治理现代化布局的突出位置。党的二十大报告全面依法治国篇章关于完善基层综合执法体制机制的要求，为下一步深化基层综合执法改革提供了遵循和具体指引。
3.基层综合执法改革是推进基层有效治理的现实需要。随着城镇化进程的加快，基层治理的任务越来越重，基层面临着公共服务、城市管理和建设等众多压力，但缺少相应的经济社会管理权和综合执法权，有责无权，“看得见、管不着”。同时，基层机构众多、职责交叉、力量分散，多头执法、重复执法、执法“碎片化”问题突出，原有行政管理体制已不能适应乡镇发展需要。从某种意义上说，“小马”已拉不动“大车”。综合执法改革，就是循实责名，弥平落差。通过改革，把部分权限下放到镇级，赋予镇级政府行政许可权、处罚权、强制权，减少管理层次、提高工作效率、降低行政成本，解决基层权责不对等束缚。同时，将基层执法职能、机构和人员进行有效整合，使基层执法主体更加集中，执法责任更加明晰。通过纵向重新分配公共权力资源，横向重塑基层政府组织构架，借助于权力再调整和资源再配置，强化地方政府能力、提高基层治理绩效，破除制约基层治理的体制机制障碍，从根本上打破基层治理“小马拉大车、大脚穿小鞋”困境，从而更好地服务于地方经济社会发展，更有利于推进基层治理法治化建设。
淮安市基层综合执法改革实践
各地通过具体实践落实党中央、国务院的工作部署，积极推进基层综合执法改革，取得了一定成果。淮安市基层综合执法改革起步较早。010年，淮安市盱眙县马坝列入首批经济发达镇行政管理体制改革试点，乡镇综合执法改革开始启动。2018年，淮安市涟水县高沟镇列入第二批经济发达镇行政管理体制改革试点。同年，淮安市金湖县在县域范围开展乡镇相对集中行政处罚权试点，所有乡镇实施综合执法改革。随着基层管理体制改革的不断深入，在积累前期乡镇综合执法改革经验基础上，2020年，淮安市结合推进基层整合审批服务执法力量工作，在全市层面全面推进乡镇（街道）综合执法改革，并取得阶段性成效。
1.执法体制不断完善。2020年以来，淮安市按照推进基层整合审批服务执法力量工作要求，按照精简统一效能原则，优化乡镇（街道）组织架构，将乡镇（街道）党政机构和事业单位重组，按照“两办五局两中心”（党政办、党建办、政法和社会事业局、财政和资产管理局、经济发展和建设局、农村工作局、综合行政执法局、社会治理指挥中心、为民服务中心）模式综合设置9个以内职能机构。综合行政执法局为乡镇（街道）必设职能机构，实体化运行，以乡镇政府街道办事处）名义行使执法权，乡镇（街道）其他职能机构不再负责行政执法工作，相关执法职责和执法资源全部划归综合行政执法局，基层执法职能有效聚合。综合行政执法局工作人员实行编制分类管理、人员统筹使用，形成“行政+事业”“主办+辅助”的人员使用模式。赋予镇（街道）的执法权限，县级部门不再行使，在体制上解决因分工过细可能导致执法职能“碎片化”、多头多层执法，以及执法半径过长县级“管不着”的问题，在乡镇（街道）基本实现“一支队伍管执法”。
2.执法权限有效扩大。在过去的执法体制中，乡镇只有极少量的行政处罚和行政强制权限，且主要涉及集镇规划等方面的处罚，已明显不符合发展需要。在新型小城镇建设和基层社会治理现代化建设的大背景下，为基层赋权，扩大基层经济社会管理权限，明确乡镇（街道）执法主体资格显得尤为重要。淮安市在总结经济发达镇相对集中行政处罚权试点基础上，积极有序推进基层赋权工作。2018年4月，金湖县在镇域开展相对集中处罚权改革，镇域获批88项、街道获批81项行政处罚权。2019年2月，经济发达镇涟水县高沟镇获批实施相对集中行政处罚权，赋权341项。202年3月，省委编办、省司法厅和省政务办联合印发《赋予乡镇（街道）经济社会管理权限指导目录》，淮安市各县（区）围绕《指导目录》所列的323项行政处罚类事项，按照“一个县区一个模式”和“成熟一批、赋予一批”的原则，分县区将县级部门下放乡镇（街道）直接行使的行政处罚权报省政府批准。经批准，全市共有186项行政处罚权以及与之关联的行政强制权赋予乡镇（街道）行使，类别涉及城市管理、物业管理、民族宗教、卫生管理、水利管理、文旅管理、安全生产等多领域，乡镇（街道）执法权限量明显增加。赋权乡镇（街道）解决了基层“看得见、管不着”的问题，为基层综合执法提供了有力的法律支撑，极大提升了基层行政执法“硬实力”。
3.执法机制逐步健全。在乡镇（街道）综合执法改革进程中，淮安市不断配套与改革衔接的制度，完善基层综合执法制度体系。近年来，各地陆续出台了乡镇（街道）综合执法联席会议、行政执法协作配合、行政执法案卷评查、行政执法责任追究、执法辅助人员管理等工作机制，为规范基层综合执法提供指导。以赋权事项为基础全面编制乡镇（街道）行政权力清单和“属地管理”主体责任和配合责任清单，为乡镇（街道执法明责确权减负。县区还普遍出台了“镇呼县应”、派驻机构属地管理相关制度文件，上级部门派驻乡镇（街道）执法机构实行属地管理，执法工作由乡镇（街道）统一指挥、统筹调度，镇域范围内形成综合行政执法局和上级执法机构、派驻机构执法联动的“1+N”执法模式。2022年市委市政府出台《关于进一步规范基层综合执法工作实施意见》，明确县区城市管理局为乡镇（街道)综合行政执法局归口管理部门、明确市县两级司法局履行基层行政执法监督职能、明确赋权部门为乡镇（街道）执法业务指导部门，理顺了上级业务指导和执法监督体制机制。各项制度的建立使得基层综合执法在法治的轨道上得到了新的加强。
基层综合执法存在的问题
完成组织架构重建、实现机构职能调整，只是解决了“面”上的问题，真正要发生“化学反应”，还有大量工作要做。当前，基层综合执法改革工作已经建立了良好的组织和制度框架，但在地方实践中，乡镇（街道）综合执法还未能实现化学反应”的预期，体制机制仍需不断加强、改进和完善。
1.权力下放不够精准。上级文件要求“将基层迫切需要且有能力承接的权力赋予基层行使”，精准赋权是改革的关键所在。但从赋权实践看，淮安市除经济发达镇外，一般是采取“一个县区一个模式”赋权方式，在一个县区范围内对所有乡镇（街道）下放相同的权限，没有充分考虑乡镇街道）的特点和承接能力，赋权针对性不强。一是镇街不分。从法律地位上来说，乡镇是一级政府、街道是派出机关。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡镇主要负责管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育等事业和生态环境保护、财政、民政、社会保障、公安、司法行政、人口与计划生育等行政工作；街道办事处主要是办理派出它的人民政府交办的公共服务、公共管理、公共安全等工作，依法履行综合管理、统筹协调、应急处置和行政执法。乡镇和街道属于不同的体制，法定职责和管理的侧重点均不同。二是需求不分。基层赋权有共性需求，如社会事务管理方面的权限，是基层均需要的权限。但因功能定位、产业布局、区域特色等因素，基层更有个性赋权需要，如有的农业比重大、有的侧重工业发展、有的侧重于旅游经济等，赋权缺乏差别化。三是难易不分。“有能力承接”是赋权的关键。但部分赋权事项因专业技术较强，基层缺少相应的专业人员，承接能力不够。如“对销售不符合农产品质量安全标准的处罚”“对违法使用原料、辅料、添加剂、农业投入品的处罚”，还有安全生产、生态环保等方面需要技术鉴定或检测结果作为处罚依据的事项专业性较高，镇（街道）行权难度大，实施效果差。
2.综合执法不够高效。综合执法改革的目的是整合各方面执法职能，聚合各方执法力量和资源，推动政府高效履职，提升政府社会治理水平。但从现实情况看，乡镇（街道）综合执法未能全面实现预期。一是主责主业不聚焦。乡镇（街道）综合执法机构职能定位主要是负责行政处罚以及与之紧密关联的行政强制、行政检查等工作。但乡镇（街道）综合执法机构与乡镇（街道）中心工作紧紧捆绑在一起，难以厘清自身职责界限，经常性地被乡镇（街道）中心工作所牵制，执法人员也常身兼数职，承担着案件办理、重大活动保障、应急保障等任务，另外还要参与文明城市创建、农房改善、秸秆禁烧等事务性工作。二是执法领域覆盖面不够。基层综合执法改革后，乡镇（街道）不同程度被赋予城市管理、物业管理、民族宗教、卫生管理、水利管理、文旅管理、安全生产、自然资源、交通运输、劳动保障、市场监管、农业农村、教体管理等13个领域行政执法权限。但据统计，赋权的13个领域186项执法事项中有120项行权率较低甚至为零，大部分乡镇（街道）行权率只有20%左右，有的不足10%，且执法办案事项主要集中在城市管理领域，执法领域覆盖面不高、行权率较低。三是执法能力不强。基层综合执法改革对执法人员能力提出了更高要求，但执法人员本身素质参差不齐，又缺少系统培训，大多仍依赖过去的工作经验办事，未能与体制改革步调保持一致，所办案件质量也不高，执法流程不规范、条款适用不准确、执法文书不完善、法律法规运用能力欠缺等问题突出。据2021年江苏省高院统计，2020年1-10月份全省一审行政败诉案件共605件，其中乡镇（街道）败诉案件278件，占败诉案件的50%。执法不聚焦、执法领域窄、执法质量低使基层执法的专业性、权威性受到了冲击。
3.工作联动不够紧密。一是监管执法合力不够。一些县级部门对赋权改革认知存在偏差，认为执法职能下放了，行业管理职能也随之下放，或是把处罚权的划出视同监管检查权的划出，只行使行政许可权，不履行监督检查，从而造成审批源头和日常监管、执法衔接缺位，仅靠乡镇街道）综合执法机构末端执法来解决问题，难度成倍增大，监管与执法合力没有形成。二是信息共享不畅。信息共享平台尚没有真正建立，乡镇街道）综合执法机构无法及时获知与执法有关的审批、监管情况，职能部门也不能及时掌握综合执法机构的处罚信息。工作沟通手段比较传统单一，主要以电话联系为主。另外，上级部门在布置工作、发布文件时，一般都是布置到业务对口机构，综合执法机构不能及时掌握上级的要求，工作易与有关政策脱节。三是条块联动不够。县级部门、上级派驻乡镇（街道）执法机构与乡镇街道）综合行政执法局彼此联动不够、条块协同不到位。虽然有政策规定上级派驻机构工作由乡镇（街道）统一指挥协调，但在实践中有不少地方仍以条条管理为主，条块联动合力不够。执法主体之间的沟通协调机制不完善，放权部门将执法职能划出后，忽略了自身的行业监管职能，未及时履行行业指导和监督检查职责。
4.配套保障不够完备。一是赋权机制不活。行政处罚赋权决定权在省级，下放权力需经县区政府常务会、市政府常务会审议，报省司法厅审核再提请省政府批准，一层一级上报，待上级批复同意，往往需要数月甚至一年时间。权力下放后，乡镇（街道）承接有困难，实施效果不好的事项，需要动态调整，仍需按相同流程办理，程序多、时间长，这些权力基层承接不了，上级又不再行使，极易造成监管空白。二是执法力量不足。据统计，全市95个乡镇（街道）综合执法局平均工作人员25人，其中正式在编人员平均7.9人持有执法证人员6.2人），乡镇（街道）在编执法人员不平衡，多的有20人，少的只有2人，全市有37个乡镇（街道）在编人员少于6人，且不是人人都有执法资格。人员结构也不合理，50岁以上人员占43.8%，大专以上学历人员不足51%，有法律专业背景的只占6.4%。除此之外，乡镇留不住人，长期处于“一边招人，一边走人”的状态。基层执法队伍不稳定、人员普遍年龄偏大，法律人才缺乏，文化水平和专业素养不高，难以胜任全科型、全能型执法工作，基层执法结构性缺人问题突出。三是执法装备缺乏。基层综合执法局普遍存在执法服装、标识不统一问题，大部分乡镇（街道）存在执法车辆、执法记录仪不足等问题。特别是执法车辆，据统计，全市95个乡镇（街道），有36个只有1-2台执法车辆，即使包含日常巡逻使用的电动车，全市每个镇街平均也不足4辆，大部分县区均反应无法满足日常执法需要。公车改革后，受执法车辆编制制约，执法机构不能自行增购车辆，执法车辆不足问题无法有效解决。
完善基层综合执法体制机制路径思考
上述问题的存在，严重影响了基层综合执法质效，直接影响着全面依法治国基本方略的进程。我国的综合行政执法改革正处于持续深化阶段，党的二十大报告提出了完善基层综合执法体制机制的要求。在“完善”语境下，研究破解基层综合执法所面临的问题和困境，推进改革的进一步深化，打造现有基层综合执法的“升级版”显得十分必要。
1.完善管理体制。一是坚持党的领导。坚持党对综合执法的全面领导的核心要求，将党的领导贯彻基层综合执法全过程，明确乡镇（街道）党政负责人切实履行推进依法行政第一责任人职责，推进基层运用法治思维和法治方式推进综合执法，做到依法行政。二是厘清权责关系。完善乡镇（街道）“三定”规定，明确镇政府、街道办事处承担综合执法主体责任，进一步细化实化乡镇（街道）综合执法机构设置、职能配置，避免机构和职能虚化。编制乡镇（街道）综合执法事项清单，完善基层职责准入制度，规范“属地管理”，厘清不同层级、机构、岗位之间的职责边界。三是理顺主管关系。针对基层城管队伍力量和办案数量均占据绝对多数实际情况，明确县级城市管理局为乡镇（街道）综合行政执法局归口管理部门，负责对乡镇（街道）综合执法业务管理、指导规范、检查督导，牵头建立并召集联席会议，加强对基层综合执法问题的统筹协调和研究会办。按照“谁移交、谁指导、谁监督”要求，加强对乡镇（街道）综合执法业务指导、培训监督和沟通协调。
2.优化执法授权。一是注重顶层设计。现行法律框架下，明确乡镇（街道）为执法实施主体的法律条款很少，乡镇（街道）执法权限基本是以委托或相对集中处罚权方式获取，不能满足基层执法需要。建议在法律法规制定之初即将基层治理高频多发管理事项以及基层迫切需要的有关行政处罚权直接授予乡镇（街道）行使，明确乡镇街道）执法实施主体地位，从立法层面减少“借法执法”状态。二是改进赋权程序。新修订的行政处罚法》对行政处罚领域执法权下沉作出了明确授权，但随着乡镇（街道）执法职能不断扩张，这种“一法一授权”的方式逐渐显得捉襟见肘。建议简化赋权程序和手续，借鉴浙江、安徽等地做法，省级层面制定可以赋予乡镇（街道）执法事项清单，清单范围内事项的下放和调整由县级政府决定，这样能更加有效地遵循“成熟一批、赋予一批”的原则，也便于根据基层行权实际，及时调整赋权事项，有利于提升政府效能。三是立足需求赋权。赋权要坚持以基层“点菜”、部门“端菜”方式，贯通“侧给式”与“需求侧”来合理确定下放执法事项。坚持“共性+个性”形式赋权，在共性清单基础上，充分考虑乡镇（街道）产业特色、资源禀赋、发展潜力、功能定位等，增加个性事项，实行“一镇一清单”，确保赋权含金量，实现精准赋权。
3.强化执法保障。一是在执法力量上保障。在编制资源有限的现实情况下，根据乡镇（街道）执法工作业务量加强对乡镇（街道）执法人员统筹安排，实行执法人员专人专岗，实现有限执法力量最大优化。在权力事项下沉的同时，按照编随事走、人随编走、钱随事走”原则，推动编制、人员、经费同步下移。建立乡镇与行业主管部门执法人员“上派下挂”等机制，有计划地安排执法部门年轻干部到乡镇锻炼。保持综合执法队伍稳定，严禁上级机关随意抽调、借调基层执法人员。制定用人用编计划优先保证基层，新招录、招聘人员时有针对性地加强专业法律人才的 招引，确保让基层“有人执法”。二是在执法能力上保障。建立常态学法机制，规定执法人员每年完成不少于一定学时的法律知识和业务技能学习。建立常态培训机制，上级业务主管部门严格落实“谁赋权、谁指导”职责，通过开展集中培训、驻点指导、模拟执法、实战演练等多种形式，加强对基层执法人员的业务指导和监督。严格执法资格管理，规范执法资格考核，把好执法人员入口关、培训关、考试关，考试不合格人员一律不发执法资格证，提高基层综合执法人员的政治素质、专业素质和法律法规知识水平，确保让基层人员“有资格执法、有能力执法”。三是在执法设备上保障。聚焦基层执法需求，将执法装备配备所需经费纳入县级财政预算，加强工作经费保障，确保满足综合执法需要。执法车辆按要求喷涂明显执法标识，用于执法一线，不允许挪作他用。执法过程中车辆不能满足需要时，由县区车辆服务平台统筹调用车辆保障需求。上级部门建立执法车辆动态管理机制，根据基层执法情况适时调增车辆编制，保障工作需要。借鉴外地做法，采用执法用车社会租赁服务模式，租赁费用由政府保障。
4.健全执法机制。一是建立指挥协作机制。强化派驻机构属地管理，上级派驻乡镇（街道）机构纳入乡镇（街道）统一指挥协调，赋予基层党委政府指挥协调、人事建议、考核管理等权限，健全条块结合、以块为主管理制度。建立县镇综合执法协作配合机制，明确县镇两级职责边界，健全案件移交抄告、投诉举报首问负责、案件协调会商、镇呼县应等工作制度，形成资源共享、信息互通、协作通畅执法格局。二是完善执法监督机制。理顺执法监督体系，健全市级统筹指导、县区组织实施、乡镇（街道）具体落实的行政执法监督运行机制，市县级司法行政部门履行行政执法监督职能。建立法制员审查制度，乡镇（街道）至少配备1名在编在岗人员专职负责法制审查。上级业务主管部门建立常态化执法监督制度，每年组织开展乡镇（街道）行政执法案卷评查。畅通社会监督渠道，公开执法监督方式方法，引导企业群众依法监督执法行为。加强对行政执法内部运行、外部协作、重大执法案件的监督管理，倒逼依法依规正确履职。三是优化执法追究机制。按照“谁主管、谁负责”“权责一致”原则，细化执法责任，以负面清单方式划出执法行为底线，为执法人员划清“不可为”范围；探索建立执法容错纠错机制，明确可纳入容错免责的情形，对行政执法领域实施精准问责、容错免责、容纠并举，释放正向激励效应，激励执法者担当作为。
5.改进执法方式。一是推进预警式执法。强化法律法规宣传，常态化开展“送法进村社”“送法进企业”等普法宣传活动，将执法关口前移，从源头上防止违法行为的发生，变“事后处罚”为“事前指导”。加强日常巡查监管，及时指导督促行政相对人对存在的隐患进行整改，将问题消除在萌芽状态，变“救火式”处罚为“预防式”监管。二是推进标准化执法。全面梳理基层综合执法事项，细化固化自由裁量权标准，压缩行政执法“弹性空间”，实现过罚相当、量罚一致。从执法标识、执法着装、执法用语、执法流程、执法文书、执法监督等方面入手，研究制定统一规范的标准，完善规范化管理制度、正规化执法流程，切实提升基层综合执法水平，推进文明执法、规范执法。三是推进数字化执法。按照数字政府建设要求，加快推进基层综合执法数字化转型，充分发挥在线监管、视频监控、无人机巡查等科技支撑作用，夯实综合执法信息化基础，逐步实现基层综合执法的智能化、精准化、科学化。结合智慧城市建设，依托基层治理一体化平台，推进基层综合执法智慧平台建设，接入数字城管、安全生产、智慧水利等各类信息化管理系统和视频监控端口，推进基层治理数据资源共享共用，打造集数据归集、分析研判、指挥协调、执法监督于一体的综合执法智慧平台，打造“互联网+综合执法”模式，更好助推基层提升执法质效。
（作者单位：中共淮安市委机构编制委员会办公室）