张兴瑞
〔内容提要〕基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。近年来，山东省广饶县以县域、镇域、村域为主战场和主阵地，以防范重大风险为任务，以坚持和发展新时代“枫桥经验”为基点，以改革创新为动力，以夯实基层基础为保障，探索出了一套贴合县情、务实管用的基层社会治理模式，并朝着基层社会治理现代化的目标持续迈进。
广饶县基层社会治理现状
近几年，广饶县以加强党的绝对领导为统领，强化联动共融，多元共治，基层社会治理水平达到了新高度。
（一）县域治理运行管理体系逐步完善
一是建设县镇两级中心。县级层面，整合网格、民生热线相关职能，组建县县域治理运行管理中心（挂县网格化服务管理中心牌子），按照有阵地、有人员、有机制、有保障的“四有要求”，设置指挥调度、应急保障、协调会商、坐席办公等功能区，发挥县域综合指挥、协调调度、联勤联动、应急值守和网格化服务管理等职能；镇级层面，按照“四中心”合一要求，设立镇域治理运行管理中心，与网格中心、综治中心、矛盾纠纷多元化解调处中心一体运行，发挥镇域直接联系群众、服务群众的优势。二是建设一体化指挥平台。依托“智慧广饶”建设，整合治安、交警、交通、生态环境、气象、安全等领域数据资源，建立标准、规范的数据查询共享应用机制，为县域治理一体化综合指挥提供信息和技术支撑。三是完善工作机制。先后建立了派驻联席、联动处置、平战结合、分析研判、闭环管理、监督考核等机制，进一步规范了工作流程、明确了责任主体；出台了政务热线问题、网格事件分级移送办法和受理工作监督保障办法，从源头上解决了承办主体职责不清、承办单位疲沓懈怠等问题，热线事项办理质量和工作效率明显提升。
（二）基层行政管理体制逐步顺畅
一是优化镇（街道）机构设置。突出党建引领，各镇（街道）设置党建工作办公室、党群服务中心、社区综合服务中心，促进党建工作与社区建设管理融合推进；在全县8个镇（街道）设立党校，构建起“1+1+8+N”基层党校阵地体系，重点围绕乡村振兴、社区治理、矛盾纠纷化解等问题开展基层党员培训，推动党员干部攻坚克难，服务保障基层社会治理；自2019年以来，结合镇（街道）行政管理体制改革、基层党校建设和事业单位改革试点，先后为8个镇（街道）新增事业编制191名，推动社会治理和服务重心向基层下移。二是厘清事权责任边界。全面实行镇（街道）权责清单和公共服务事项目录清单制度，清单包含行政权力事项74项、责任事项39项、追责情形195项、公共服务事项129项。编制公布镇（街道）职责任务清单，包括职责任务7个类别、177项，明确了镇街与县级部门职责划分事项、法律法规和政策文件依据等内容。三是规范“属地管理”。制定印发规范“属地管理”工作的意见，公布县乡“属地管理”主体责任和配合责任事项清单，明晰县级部门、镇街职责分工，就62项清单事项逐项制定“施工图”“说明书”，避免县直部门简单以“属地管理”名义“甩锅”镇（街道），有效减轻基层负担。
（三）服务基层群众能力逐步提升
一是政务服务“便民化”。政务服务事项进驻镇（街道）便民服务中心，提供“一站式”服务，推行“实体服务大厅+网络”，变“群众跑腿”为“信息跑路”；将原来分门别类设置的民政、教育、卫生、综治等专业窗口，一体整合为综合窗口，实现“一窗受理、集成服务”；在全县507个村居，全部设立便民服务站，对外出不便的群众实行“帮办”“代办”“上门办”。二是综合执法“联动化”。在8个镇（街道）设置综合执法办公室和应急管理办公室，县级执法部门通过派驻队伍和人员，接受镇（街道）统一指导和协调，强化了基层在执法事项上的综合协调，实现了县镇两级巡查与执法的有效衔接。三是社会治理“网格化”。以镇（街道）为基本单位，按照“全覆盖”原则划定“网格”942个，其中农村网格539个，城镇社区网格308个，专属网格95个，以“1+1+N”模式组建网格工作队伍，每个网格配备1名专职网格员，1支专业化服务队伍，N名网格协管员，形成“一员多能、一格多元”的力量配置模式，凝聚起基层社会治理的强大合力；以社区为基本单元，建立了“1+8+N”的县、镇、村三级矛盾纠纷多元化解调处中心，选聘专职人民调解员181名，多数矛盾纠纷和群众诉求在村（社区）层面得到吸附和化解。同时，通过“乡呼县应、上下联动”响应平台，对网格员上报的各类信息，实行“一门受理、一站分流、一体处置”。
广饶县基层社会治理现代化推进中面临的主要问题
（一）基层社会治理体制机制不够完善
一是联动共融的体制尚未真正建立。当前，广饶县的基层社会治理资源和力量还是分散在各级、各部门，联动共融主要集中在网格化、矛盾纠纷化解、民生热线等领域，与大联动、大共融的2.0版现代化目标还有不小的差距。二是齐抓共管的机制作用发挥还不充分。近几年，先后成立了网格化管理中心、矛盾纠纷调处中心、县域治理中心等机构，也探索了“乡呼县应、上下联动”“社区吹哨、部门报到”联动机制、民生热线、信访案件反馈机制、“三查二审一回访”制度、跟踪问效机制等，但由于机构成立时间短，群众诉求复杂多样，齐抓共管机制效能真正发挥尚需时日。
（二）基层社会治理方式方法较为单一
从治理方式看，政治、自治、法治、德治、智治五种基层治理方式在广饶县都不同程度地得以实践，但不可否认，基层社会治理主要集中在政治引领方面，自治、法治、德治、智治等方式发挥作用不明显。以智治方式为例，当前数据信息主要来源于全市统一建设的市域治理运行管理平台，受部门专网、信息保密、行业“数据壁垒”等制约，教育、公共卫生、民生等领域系统平台集成力度不够，数据整合不充分，场景模型搭建还不够精准，依托部门单位各类系统平台获取的预测预警性信息不全面，且因各系统建设标准、规划不统一，后期整合难度较大。从治理方法看，当前大部分的基层社会治理依然沿用“反映——回应”“上级发出指示，下级照单执行”的被动工作方法，使基层社会治理一方面呈现出“全员出动、加班加点”的工作状态，另一方面却存在效率不高、效果欠佳的现实。
（三）基层社会治理力量还不充裕
一是社会力量参与不足。受“强政府、弱社会”传统管理理念影响，党委政府承担起了基层治理的主体责任，而公众参与基层治理的意愿并不强烈。从疫情防控和文明城市创建看，机关党员干部、村（社区）“两委”成员、社区工作人员、网格员仍是基层社会治理的主体力量，志愿者、群众等网格协管力量和企事业单位、社会组织等社会力量处于“缺席”状态，有序参与、积极作为不够。二是“两员”队伍稳定性不足。受社会认知度、福利待遇、工作任务量和年龄结构等因素的影响，以网格员、调解员为代表的基层工作者岗位流动性较大。同时，现有的“两员”队伍能力素质还不能很好地适应基层社会治理工作的需要。三是镇（街道）、村（社区）基层治理力量薄弱。镇（街道）、村（社区）在承担党建、文明、便民、调解、优抚、救济、文化、卫生等工作之余，还需应对各类“考、检、评”，基层干部职工没有充足的时间和精力直面社会治理中的难点、痛点、重点问题，降低了社会治理的效率和质量。
广饶县基层社会治理现代化的努力方向
（一）夯实基层党建基础，筑牢基层治理堡垒
一是县级层面，探索成立社会治理工作委员会（应急管理委员会），统合党政部门资源和力量，形成党委统一领导、统一指挥的社会治理平战结合体系，研究决定县级层面的重大社会治理事项，统筹解决县域内的基层治理难题，应对县域内的重大突发公共事件。二是镇街层面，持续深化行政管理体制改革成果，在党政机构和事业单位设置上赋予镇（街道）更多自主权，推动人、财、物等各类资源自上而下向镇（街道）倾斜。原则上县直部门设在镇（街道）的机构实行属地管理，实行派驻体制的纳入镇（街道）统一指挥协调，提升镇（街道）统筹协调能力，形成统一指挥、联合执法、联动治理的新模式。三是村（社区）等层面，巩固村（社区）党组织书记、主任“一肩挑”成果，注重把党组织推荐的优秀人选通过一定程序明确为各类组织负责人，确保依法把党的领导和党的建设有关要求写入各类组织章程，不断扩大党的组织覆盖和工作覆盖。四是构建各负其责、齐抓共管的协作运行机制。发挥好“乡呼县应、上下联动”“社区吹哨、部门报到”联动机制、民生热线、信访案件反馈机制、“三查二审一回访”制度、跟踪问效机制、考核奖惩机制、资金保障机制等作用，明确界定各级、各类治理主体的治理权限、治理程序、治理目标，避免“九龙治水”、各自为政，形成齐抓共管的强大合力。
（二）夯实群众自治基础，激活基层治理动能
一是坚持党建带群建。更好地履行组织、宣传、凝聚、服务群众的职责；统筹基层党组织和群团组织资源配置，支持群团组织承担公共服务职能，参与基层治理。二是加强社会组织建设。规范社会组织登记管理，促进健康有序发展，积极推行政府购买服务方式，鼓励、引导、支持社会组织服务社会治理中的治安维护、养老扶弱、城市文明等领域。三是加强网格队伍建设。完善网格员选拔聘用、目标考核、管理使用等机制，保证网格队伍人员充足稳定；畅通入党、选拔、考选等职业上升渠道，帮助网格员提升职业归属感、获得感，拓展网格员的职业预期和发展空间；综合考虑社会治理职能、工作任务和服务对象数量等因素探索网格员兼职化。
（三）夯实法治利民基础，强化基层治理保障
一是加大调解员队伍建设力度。通过提高门槛、提升待遇等举措，确保调解员队伍的高素质与稳定性；通过以干代训、以干代培等有效的教育培训形式，提升调解员履职能力和水平。二是完善基层公共法律服务体系，加强和规范村（社区）法律顾问工作。三是健全村规民约、居民公约备案和履行机制，镇（街道）具体指导村（社区）依法制定村规民约、居民公约，确保符合法律法规和公序良俗。四是加强区域法治文化建设。以争创“全国法治政府建设示范县”为目标和突破口，抓实宪法学习和开展“八五”普法，在县域内营造“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的浓厚法治氛围。
（四）夯实德治润化基础，凝聚基层治理合力
一是教育示范推动育德于心。开设道德讲堂等场所，把社会主义核心价值观和中华优秀传统文化等作为基本内容，引导群众听党话、感党恩、跟党走。定期开展道德模范评选等活动，建立道德模范关爱礼遇机制，在全社会营造崇德尚德的浓厚氛围。二是文明实践推动成德于行。推进县乡村三级新时代文明实践阵地、活动全覆盖，精准对接群众需求，在新时代文明实践活动和服务中潜移默化、成风化人，以先进文化引领群众、美化乡风。三是家风传承推动弘德于常。有效挖掘家风家教等优秀的传统治理资源，结合新的制度环境进行有效创新和引导，以家庭“小气候”温润社会“大环境”，推动新家风文化转化为治理效能，助力基层社会治理。
（五）夯实智慧服务基础，提升基层治理效能
一是加强智能基础设施建设。加大5G设施、物联网传感终端、人脸识别、热感成像等智能化基础设施建设，推动设施互联互通，实现“互联网+”与社会治理的结合。二是强化智慧治理平台建设。加快部门信息资源交换共享，进一步整合各领域信息系统，打造集数据信息聚合、形势分析研判、综合指挥调度、应急事件处置等功能于一体的“城市大脑”。三是发挥人机交互作用。依托县镇两级中心，综合运用网格员巡查、视频监控等手段，做好日常信息资源更新、系统集成、数据汇集等工作，强化分析研判，推动依靠经验决策与依靠大数据决策相结合，做好重大决策社会稳定风险评估，提高对各类风险因素的感知、预测、防范能力。
（作者单位：中共广饶县委机构编制委员会办公室）