于春永
〔内容提要〕《中国共产党机构编制工作条例》关于动议、论证、审议决定的有关要求内含着机制属性，不仅要求论证工作贯穿机构编制事项办理全过程，还在程序上、内容上严格限制了工作的随意性，充分彰显了法治思维与法治方式，较好维护了机构编制的权威性和严肃性。
《中国共产党机构编制工作条例》（以下简称《条例》）从机构编制工作基本流程谋篇布局，明确了党领导机构编制工作最基本的程序和要求。笔者认为，《条例》第三、四、五章动议、论证、审议决定，不仅在程序上明确了机构编制工作的三个关键环节，还在内容上形成了机构编制事项申请的约束性工作机制。因此，扎实贯彻动议、论证、审议决定有关要求必将有效推进机构编制管理科学化、规范化、精细化，不断提高机构编制资源使用效益，并切实彰显出机构编制法治化工作效果。
准确领会机构编制动议、论证、审议决定机制属性
《条例》颁布以前，机构编制事项申请办理在一定程度上存在着博弈性，而《条例》出台之后则在程序和内容上较好体现了机构编制事项申请办理工作的科学性和规范性。
首先，《条例》第九条明确：“机构编制工作的动议应当由党委（党组）领导班子集体讨论决定。各地区各部门提出机构编制工作动议必须符合党中央有关改革精神和机构编制有关规定，应当充分论证必要性、合理性、可行性。”既体现了党管机构编制原则，又在规则层面限制了机构编制事项申请的随意性。
其次，《条例》第十三条在全面明确机构编制事项论证标准的基础上提出：“各级机构编制委员会办公室研究论证机构编制事项时，应当进行深入调查研究和合法合规性审查，重大问题应当进行专家论证和风险评估。研究论证时应当充分听取各方面意见。”不仅明确了机构编制事项申请论证的双重主体 — —申请方与承办方都要针对机构编制事项申请进行论证，在程序上确保了规范性和科学性。还在规则层面提出了更加严格的限制性要求，在内容上限制了机构编制事项承办的随意性。
再次，《条例》 第十六条规定：“党委（党组）、机构编制委员会应当主要就以下内容对机构编制议题进行审议：(一)是否有利于坚持和加强党的全面领导；（二）是否符合党中央有关规定和机构编制党内法规、国家法律法规以及相关政策规定；（三）是否适应经济社会发展和财政保障能力，能否有效解决实际问题；（四）是否科学合理，充分考虑了除调整机构编制外的其他解决办法；（五）是否对可能带来的问题和遇到的困难进行客观分析，并做好应对准备。提请审议机构编制议题时，有关部门应当对照前款规定（以下简称‘五个是否’）逐项做出说明。”不仅明确了审议决定的主体不是仅指向机构编制事项申请的审批机关，也包括机构编制事项的申请部门单位。还在审议内容上具体呼应了动议提出时的论证要求——必要性（第三、四个是否）、合理性（第一、二个是否）、可行性（第五个是否）。更在要求上限制了审议决定的随意性——对照“五个是否”逐项作出说明。同时“逐项作出说明”也在形式上约束了论证的随意性，并在内容上保障了审议决定的科学性。
合并分析上面三条规定：机构编制事项申请部门单位应当围绕“五个是否”论证动议的必要性、合理性、可行性，并在党委（党组）会上以逐项说明的形式，审议决定机构编制动议情况。机构编制事项审批机关必须围绕“五个是否”进行更加全面深入的论证，并在机构编制委员会上以逐项说明的形式，审议机构编制议题。无论是提出动议，还是事项审批都必须进行论证，都必须围绕“五个是否”逐项作出说明，否则动议与审议决定都将因为缺少内容而无法进行，而且承办也将因为要件不全而无法受理。可见，动议、论证、审议决定不仅在程序上明确了机构编制工作的三个关键环节，还在内容上建立了机构编制事项申请办理的约束机制 — —论证是对动议情况进行论证（必要性、合理性、可行性），审议决定是对论证情况（“五个是否”）进行审议。可见，对“五个是否”的论证贯穿了机构编制事项申请办理全过程，并严格限定了机构编制事项申请办理的工作路径与要件构成。不仅充分彰显了机制的约束性效果，还具体呈现出了机构编制日常管理的科学化、规范化与精细化，有效保障了不断提升机构编制资源使用效益的管理方向。
严格执行机构编制动议、论证、审议决定规定要求
上面围绕《条例》关于动议、论证、审议决定的有关规定，系统全面分析了规则层面具有的机制属性和要素、要件约束性限制。但在实际机构编制事项申请办理中，对有关规定的落实还存在着不够严格的问题。主要表现在三个方面：
一是对机制属性的理解不正确。机制是为追求工作效果，通过管理要素的配置，并建立相互联系而形成的约束性工作路径。动议、论证、审议决定是机构编制工作的三个关键环节，其中论证还是机构编制事项办理工作机制的关键要素，正是这个关键要素，将动议和审议决定两个环节联系到一起，并形成了具有约束性的工作路径——申请提出方如果没有论证动议的必要性、合理性、可行性（“五个是否”），既意味着申请要件不全，也意味着因为缺少审议内容（“五个是否”）而无法进行审议决定。同时还意味着申请承办方不能受理，并无法在动议论证基础上开展更加全面深入的论证，进而也就更谈不上进入审批的审议决定环节了。
一言以蔽之，没有论证，动议和审议决定都将无法正常推进。正是这一约束性的要素限制，有效保障了机构编制管理的科学化、规范化和精细化，以及不断提升机构编制资源使用效益的管理效果。动议就像为确保节约用电而设置的门卡一样，没有门卡既无法进门，又无法取电。没有论证，动议和审议决定都将不合规。实际工作中，如果不能从机制视角严格落实动议、论证、审议决定有关要求，机构编制事项申请办理工作就会像《条例》颁布之前一样：在形式上提交请示、受理承办、审批发文。缺少论证要素的贯穿，相应的机构编制管理预期目标自然也就无从实现了。
二是对事项申请的论证不到位。上一条分析了不落实机制属性的问题，并不意味着有了论证环节，就等于落实了论证要求、产生了机制效果。只有高标准扎实推进论证才能更接近机制设置的目标，绝不能把论证要件化、形式化。尤其是在严控总量的前提下，对增设机构与增加编制这类机构编制申请事项，更要充分论证必要性与可行性，充分听取各方面意见：是否充分考虑了除调整机构编制外的其他解决办法，如可否通过政府购买服务、职能调整为社会化服务、信息技术手段等其他办法替代解决；实际听取了哪些方面的哪些意见、参照了哪些类似情况；是否厘清了政府与市场边界、职责相近部门的关系等等。
三是对承办主体的把握不准确。从现有的机构编制事项申请办理情况看，简单地把动议主体理解为提出机构编制事项申请的部门，审议决定主体理解为机构编制事项申请的审批机关，甚至还有把论证主体理解为机构编制事项申请的承办机构的。理解的不准确直接导致的就是落实的不正确、不全面、不彻底：提出机构编制事项申请的部门虽然经过了党委（党组）班子集体讨论，但会因为没有落实论证和审议要求，而让党管编制原则流于形式；承办机构编制事项申请的机构不能严格进行要件审核就直接受理，而且没有论证的基础材料，相关论证也将变得不深入、不全面、不彻底；进而将会导致机构编制委员会审议机构编制议题时应该逐项说明的“五个是否”缺少说服力，让审议也流于形式。尤其是有的审议决定工作，目前还没有做到按照“五个是否”内容逐项做出说明，更是不允许的。
跟踪检查机构编制动议、论证、审议决定落实情况
机构编制事项申请的办理是机构编制日常管理的主要内容和基本表现，严格落实《条例》关于动议、论证、审议决定内含的机制要求，是用法治思维和法治方式维护机构编制权威性、严肃性的具体呈现，更是机构编制管理科学化、规范化、精细化，以及不断提高机构编制资源使用效益的有效保障。目前，《条例》等机构编制法规制度落实上还存在着诸多不足，有学习宣传不到位的原因，也有如上分析理解不准确的情况，更有监督检查没有跟上、不够细致、不够精准的问题。这些都亟需通过细化监督检查内容、加大监督检查力度予以解决。前面两个部分全面深入分析了动议、论证、审议决定环节所具有的机制属性，以及确保机制效果必须严格遵循的工作路径与要件要求。但很显然，在实际中工作中要确保严格落实《条例》关于动议、论证、审议决定的相关要求，仅依靠规定要求是不行的，还必须适时进行跟踪检查。这既是《条例》本身的要求，也是动议、论证、审议决定机制的又一关键要素。而且《机构编制监督检查工作办法》 已明确将“是否严格执行机构编制动议、论证、审议决定、组织实施、监督问责等规定”列入监督检查重点内容。
首先，要检查机构编制事项申请记录。机构编制动议是否经党组（党委）领导班子集中讨论；机构编制动议议题的审议决定是否就“五个是否”逐项作出说明，即是否充分论证了动议的必要性、合理性、可行性；是否严格以党组（党委）名义行文呈报机构编制事项申请及相关要件（如必要性、合理性、可行性论证情况）等。
其次，要检查机构编制事项承办记录。是否严格按照 《条例》等有关规定审核机构编制事项申请，是否因为缺少动议论证要件或者论证不够全面深入而做出退件处理；是否进行了深入调查研究并充分听取各方面意见；重大问题是否进行了专家论证或风险评估；是否严格按照“五个是否”要求提请审议机构编制议题等。
再次，要检查机构编制事项审批记录。是否严格按照“五个是否”要求审议决定机构编制申请事项，有关机关是否就审议内容逐项作出说明；是否存在因为论证情况不够全面深入而作出不予审批处理等。
综上所述，论证是机构编制工作的一个关键环节，也是机构编制事项申请办理机制的一个核心要素，更是机构编制事项申请受理的基本要件。可以说没有论证的精细化，就没有动议的规范化与审议决定的科学化。因此必须将论证工作贯彻机构编制事项办理全过程，全面、深入、彻底推进论证工作，并扎实跟踪检查论证落实情况，才能真正体现机构编制管理的科学化、规范化和精细化，切实彰显法治思维与法治方式，有效维护机构编制的权威性和严肃性，不断提升机构编制资源使用效益。
（作者单位：中共吉林省委机构编制委员会办公室）