周子明
〔内容提要〕2020年，中共中央办公厅印发《“三定”规定制定和实施办法》，对于规范部门（单位）职能配置、内设机构和人员编制规定的制定和实施，提高“三定”规定的科学性、规范性和实效性都具有非常重要的指导意义。笔者以学习贯彻该《办法》为切入点，结合机构编制工作实践进行了研究与思考，旨在探索如何加强部门“三定”规定的贯彻落实，进一步提升机构编制管理水平。
“三定”规定的历史及定位
“三定”规定是机构编制部门为深化行政管理体制改革，对县级以上党的机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关和群团机关、党委和政府直属事业单位的职能配置、内设机构和人员编制等所作规定的简称，是按照统一的体例和审核审批程序印发的党内法规和规范性文件。
（一）历史沿革
“三定”这一概念最早产生于1988年国务院机构改革，当时文件由国家机构编制委员会印发，名称是《××单位“三定”方案》。在1993年政府机构改革中，对“三定”方案的体例和结构进行了规范，文件名称调整为《××单位职能配置、内设机构和人员编制方案》。在 1998 年政府机构改革中，为了体现部门“三定”的权威性，文件名称统一改为《××单位职能配置、内设机构和人员编制规定》，同时明确党中央各部门“三定”规定以中共中央办公厅名义印发，国务院各部门的“三定”规定以国务院办公厅名义印发。在2003年政府机构改革中，为了更好体现权责一致，将“三定”规定中的“职能配置”改为“主要职责”，文件名称调整为《××单位主要职责、内设机构和人员编制规定》，并在2008年、2013年政府机构改革中沿用了这一名称和体例。在2018年党和国家机构改革中，“三定”规定名称统一改为《××单位职能配置、内设机构和人员编制规定》，在体例和内容上，改用条款形式表述。
从历史沿革来看，“三定”文件的名称经历了“三定”方案至“三定”规定两个阶段，其涵盖内容、文件形制和法律地位也发生了翻天覆地的变化。尤其是在 2018 年党和国家机构改革中，“三定”规定作为党内法规和规范性文件，由制定依据、机构定性、主要职责、内设机构、编制职数等9个条目组成，不仅对机构设置、人员配备，更是对机构编制管理工作做出了法定化要求，“三定”规定的效力层级得到了进一步提升。
（二）法定地位
根据《中国共产党党内法规制定条例》，党内法规的名称为党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则。其中，条例是党章精神和党章规定的具体化，对中国共产党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定，是党的领导活动和党的建设工作的基本遵循；规定是调整党内生活中的一般性问题或者某一方面工作的党内法规，调整的范围和对象比较集中，措施和要求比较具体；办法是对开展某项工作的方法、步骤和措施作出规定的党内法规，具有较强的程序性、针对性和可操作性。
党的十九届三中全会召开以来，中央先后制定印发了《中国共产党机构编制工作条例》《“三定”规定制定和实施办法》《机构编制监督检查工作办法》等机构编制党内法规，进一步健全完善了机构编制法规体系，而“三定”规定也是机构编制法规体系的重要组成部分。
2018年党和国家机构改革中，新组建和职责变化较大的部门都重新修订印发了“三定”规定。其中，中央和国家机关各部门以及省（自治区、直辖市）党委、政府各部门的“三定”规定作为党内法规，是机构编制法定化的重要形式；不具有党内法规制定权的市县党委制定的部门“三定”规定作为党内规范性文件，是党内法规制度体系的重要补充，也是机构编制法定化的重要体现。
“三定”规定实施过程中存在的问题
“三定”规定作为党内法规和规范性文件，对明确部门职能定位、规范部门权力运行、强化机构编制刚性约束具有重要意义。《“三定”规定制定和实施办法》 第五章明确规定，部门（单位）应当按照“三定”规定履行职责，不得越位、缺位、错位；录 （聘） 用人员、配备干部、核拨人员经费，应当以“三定”规定确定的机构、编制和领导职数为基本依据，不得擅自增设机构、变相增设机构或者提高机构规格、挤占挪用基层编制、在机构加挂牌子、自行设置领导职务名称或者提高领导职务层级、擅自设置职务序列、超编进人、超职数配备领导干部等。但在具体工作实践中，“三定”规定的实施过程中仍然存在着一些问题：
（一）部门（单位）贯彻执行“三定”规定不够到位
一是有些部门（单位）对“三定”规定的法定地位认识不够到位。对“三定”规定的内容随意解读，有选择性地执行，合意则取，不合意则舍。例如，某局在内设机构设置方面，长期将“三定”规定中已明确设置的个别内设机构虚设，或是自行决定将其与其他内设机构合署办公，并未按照“三定”规定履行其机构职责。而对于这种本应予以撤销、合并的内设机构，该局却不愿动议其机构调整事项，而只是使用该内设机构的领导职数用于安排干部，导致该内设机构名存实亡。
二是有些部门（单位）在执行“三定”规定时存在打“擦边球”等涉嫌违规违纪行为。例如，某局“三定”规定中明确，某内设机构加挂有其他牌子。可该局在实际操作中，却将挂牌机构与被加挂牌子的机构完全脱离，单独开展工作。再例如，某局在单位内部挂牌运转一些“临时机构”，专门负责开展某一方面的工作，与“三定”规定明确设置的机构一并运行。以上挂牌机构、临时机构虽未擅自增设领导职数，但一般均会明确机构负责人，在单位内部实体化运行。这些打政策“擦边球”的行为实质上已涉嫌“擅自增设机构”，违反了机构编制刚性约束纪律。
三是绝大多数部门（单位）在动议机构编制调整事项时，都只是侧重于申请增设机构、增加编制和领导职数，而在如何合理配置职责、设置机构、使用人员等方面研究不够深入，在如何创新管理机制、优化机构编制资源配置、增强人员素质、调动工作积极性等方面方法不多、措施不硬。同时，机构改革后，有的部门（单位）仍然过多强调客观原因，片面要求机构设置要上下对口，个别部门（单位）还存在相互攀比的现象。这些问题都间接反映出有关部门 （单位） 对“三定”规定严肃性的认识还需进一步提高。
（二）机构编制部门对“三定”规定执行情况掌握不到位
一是对部门（单位）履行职责情况掌握得不够全面。在工作实际中，各部门（单位）履行职责的具体情况，大多数是由党委政府办公室、纪检监察、组织等部门以绩效考核、目标考核等方式进行了解、评价、考核，机构编制部门更多的是将工作重点和精力放在了部门（单位）职能界定、机构设置和人员编制调整上，对部门（单位）职责履行是否到位了解掌握得十分有限。
二是对机构设置实际情况了解得不够深入。目前，绝大多数部门（单位）能够严格按照“三定”规定落实内设机构、直属机构、派出机构等机构的设置，但也存在着将挂牌机构独立运行、私自设置临时机构等涉嫌违规违纪行为。由于独立运行的挂牌机构、私自设置的临时机构均系部门（单位） 内部暗箱操作，在机构编制核查中也大都隐匿不报，机构编制部门通过信息系统、台账等管理方式很难发现上述情况。
三是对领导职数的使用情况了解得不够及时。在对“三定”规定关于人员编制相关内容的执行情况的监管方面，机构编制部门利用机构编制进人用编审核程序、实名制管理等方式对编制的使用实现了严格有效的管理，基本杜绝了“超编进人”等违规违纪现象的发生。但在领导职数的使用方面，大多数机构编制部门暂时尚未做到对领导职数使用的前置审核，而是由组织部门全权负责领导干部的调配以及领导职数使用的审核备案工作，在某些特殊情况下导致“超职数配备领导干部”的情况仍时有发生。
对切实落实部门“三定”规定的建议
针对以上问题，各地机构编制部门也进行了一些有益的探索，并取得了明显成效。综合各地的探索经验，课题组认为可以从以下三个方面做好“三定”方案的实施工作。
（一）树立机构编制法治思维，自觉贯彻执行“三定”规定
牢固树立“编制就是法律”的观念，组织各级各部门负责机构编制工作的领导和工作人员学深悟透《中国共产党机构编制工作条例》《“三定”规定制定和实施办法》等机构编制党内法规，将“三定”规定作为部门（单位）履行职责、配备人员和工作运行的法定依据，指导部门（单位）制定落实“三定”规定的具体方案并严格予以执行，全面实行定编、定人、定岗，积极推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，进一步巩固深化党和国家机构改革成果，推动内设机构整合、业务融合，着力优化力量配备，不断提升机构编制资源使用效益，切实维护“三定”规定的权威性和严肃性。
（二）扎实开展监督检查，强化“三定”规定刚性约束
认真贯彻落实《机构编制监督检查工作办法》，将严格执行“三定”规定情况作为监督检查重点内容之一，重点监督检查“三定”规定等相关规定的执行是否存在履职越位、缺位、错位的情况；是否存在违规设置机构、配备人员的情况；是否存在随意解读“三定”规定，合意则取、不合意则舍的情况。把机构编制纪律作为铁的纪律和规矩，督导各级各部门严格控制机构编制和人员，严格执行机构编制事项动议、论证、审议决定、组织实施等重要环节，切实做到“两个只减不增”，坚决抵制“条条干预”。同时，切实将机构编制工作情况和纪律要求执行情况纳入巡视巡察和选人用人专项检查，加强与组织、人社、财政、审计等部门的沟通协调和联系对接，适时组织开展机构编制核查，并将核查结果作为机构改革和机构编制管理的重要依据，对核查中发现的问题要指导督促有关部门（单位）坚决整改落实到位。对发现的违规违纪违法问题，要按照有关规定处理。
为确保监督检查工作取得实效，各级机构编制部门应注重加强机构编制监督检查队伍建设，选配政治素质过硬、业务知识精通的工作人员从事机构编制监督检查工作。陕西省在省、市、县三级党委编办均设置了督查专员领导职数，与领导班子副职同级，有效加强了对机构编制监督检查工作的组织领导和工作权威。
（三）科学利用评估手段，适时补充完善“三定”规定
探索开展部门（单位）机构编制执行情况和使用效益评估，全面了解掌握“三定”规定的执行情况和使用效益。重点评估机构运转情况、职责履行情况、机构编制管理情况等内容，将评估结果作为调整配备机构编制资源的参考依据，适时调整完善“三定”规定，对部门（单位）主要职责和机构编制、人员配置进行调整，不断增强“三定”规定的科学性和实用性，提升机构编制资源的使用效益。
在加强对部门（单位）履职情况的评估方面，课题组建议可以学习借鉴山东省机构编制系统在全省组织开展机关履职评估工作和事业单位绩效考核工作的成功经验，条件成熟的地区可以考虑明确由机构编制部门牵头负责各级各部门（单位）履行职责情况的评估和考核工作；不具备条件的地区，机构编制部门也要积极配合负责绩效考核、目标考评的部门，协助其开展考核考评工作，充分掌握各部门（单位）履行职责的具体情况，推动将部门（单位）履职成效作为干部职工表彰奖励、选拔任用、职级晋升的重要依据，进一步调动干部职工工作积极性，确保职能职责履行到位、管理效能明显提升、履职能力全面提高。
(作者单位：中共三门峡市委机构编制委员会办公室)