阎晓燕 马 腾
〔内容提要〕为进一步探索优化机构编制资源配置实践路径，切实提升机关事业单位人员编制资源使用效益，淄博市委编办按照“严控总量、统筹使用、有减有增、动态平衡、保证重点、服务发展”的要求深入挖潜机构编制核查统计数据，辅以平台打造、数模构建、制度配套、方案规划等手段，创新开展机关事业单位人员结构调优工作，全面系统构建人员编制资源配置新体系。
工作背景
作为老工业城市，机关事业单位人员编制总体规模基本能够满足发展需要，但人员结构不合理、增编增人不增效等问题一直存在，编制资源使用效益不高，进而影响基层治理效能的提升。传统编制使用计划以年度为单位，着眼于具体部门单位的人员变化情况，考虑因素主要是编制数、人员数、退休人数，不涉及具体的人员结构是否合理，基本不考虑跨层级、跨区域、跨系统的人员编制统筹问题，既缺乏科学的顶层设计、长远规划，也无法有效推动部门单位间人员的正向流动，管理方式偏于粗放。
在机构编制实名制管理中，“重信息统计轻数据分析、重业务办理轻决策辅助”的倾向较为严重，信息化、大数据辅助科学决策和机构编制管理的机制尚未完全建立，智慧比对、智慧研判、智慧决策等功能没有充分实现。各类分散孤立的数据虽然规模庞大，数据背后隐藏的信息和趋势虽然价值巨大，但一直没有很好的方式方法来挖掘利用，造成机构编制实名制管理的科学化、智能化、规范化水平无法进一步提高。
为解决上述问题，市委编办充分发挥机构编制在管理全流程中的基础性作用，牢牢抓住机构编制核查统计数据是全市数据最完整、覆盖最全面的行政事业机构人员信息数据这一核心，明晰“机构 — —职能 — —编制 — —人员结构”之间的逻辑链条，通过深入挖掘分析数据背后反映的问题，对机关事业单位人员结构进行调整优化，从底层优化机构的职能发挥，进而促进政府治理能力的提升。
整体架构
人员结构调优工作由数据平台、基础数模、规划方案和制度机制四个模块组成，工作理念指导工作开展方向，基础数模构建科学测算理论，数据支撑奠定分析数源基础，规划方案提供调整基本遵循，制度机制保障体系运转规范。
（一）强化平台支撑，变革人员编制资源运用方式
1.融入大数据手段，全新打造人员结构大数据分析平台。整个平台建设采用“1123+N”架构。1个智控中心，即数据驾驶舱、交互大屏，实现数据一屏展示、指标一屏分析、场景一屏透视；1个智能分析模型，即人员结构分析评价模型，快速量化分析年龄、学历、专业、资历等13个维度人员结构，对各层级、各领域、各系统、各部门单位画像诊断，以数字形式直观反馈人员结构问题；2 类基础数源，即实名制数据底座和外源数据，通过核查比对，夯实数据基础，让数据真实可信、及时可用；3个分析模块，即横向部门单位分析、纵向区域系统分析、重点改革领域分析3个模块，对每个层面的人员结构梳理画像和人员结构矛盾系统评估；N项应用场景，根据需求个性化定制场景，目前已建成人才引进场景、人才存量场景、预警监管场景3个应用场景。
2.形成数据共享机制，打造机关事业单位增减人员“一链办”平台。依托机构编制人员经费管理共用信息平台，在集成组织、编办、人社、财政四部门自有平台数据的基础上，加入公积金、医保、社保、民政、退役军人事务等部门单位的自有平台数据，创建机关事业单位增减人员“一链办”平台，打破部门间“数据烟囱”，按权限互通机关事业单位人员信息，实现部门间人员数据交互，提高部门间数据的完整性、准确性和一致性。同时，将各部门在自有平台上的业务信息和开具的证明材料上传，全面推动部门间业务协同办理，以数据流再造业务流，实现业务办理信息“一次性输入”，多部门共享，业务“无感办理”，切实减轻基层单位工作负担、提升工作效率。
（二）构建基础数模，精准测算人员编制需求情况
通过构建两个数学模型，将年龄、学历、专业、资历等人员结构进行量化分析和画像诊断，直观反馈人员结构问题，并精准测算人员缺口数量。
1.人员结构评价模型。模型采用层次分析法、熵值法，从专家主观打分和人员信息数据客观反映两个层面，年龄结构S1 、学历结构S2 、专业结构S3 、资历结构 S4 、其他 S5 五个因素，进行权重分析，并将两个得分综合计算，得到相应部门单位人员结构得分S。其中年龄结构为30岁以下到56岁以上，每5岁为一个阶段；学历结构为大专及以下、本科、硕士研究生、博士研究生等；专业结构为与主责主业相关、不相关等；资历结构为职务层次/岗位层次、多岗位任职经历、多部门任职经历等；其他为政策性安置、性别结构等。
将所有单位得分按照百分制处理，处理后按照S的得分，可以直观评价单位整体人员结构情况，同理，Si得分可以直观体现相应结构的情况。
其中90—100分为优秀（继续保持），80—89分为良好（稍作调整），70—79 为一般（精准优化），60—69分为较差着力调整）。
2.人员需求测算模型。核定编制数为部门单位正常履职需要人数Ps ，人员缺口G为实有人数P与需要人数Ps 之差，即G=P-Ps 。实际工作中工作人员的年龄、专业、性别、不在岗等因素对工作效能影响较大，需要引入上述因素对实有人数P进行修正。
（1）年龄结构。根据工作量分布情况，51岁以上人员存在不在一线工作、现代化工具使用效率偏低、精力相对不足等情况，取值0.8进行修正。30岁以下人员刚进入单位工作经验不足，取值0.9进行修正。31岁至45岁人员普遍为单位骨干人员，取值1.2进行修正。其他年龄段人员系数，取值1。定义各年龄段人数为Pi ，系数为αi。
（2）专业结构。综合考虑后续培训学习和工作经验累积，所学专业对刚参加工作的同志履职能力影响较大，因此按照30岁以下人数P1 确定影响人数。再提取所学专业与部门主业相关度指数E（根据人员结构评价模型测算，目前所学专业与部门主业相关度指数平均值为66.9%），定义大于67%的为正相关，小于67%的为负相关，修正系数β=（E-67%）。
（3）性别结构。育龄妇女数量P50影响哺乳期女性工作人员数量，按照近年来哺乳期女性数量比例，基本维持在 1.3%左右，引进系数γ，取值0.013进行修正。其中女性比例F根据人员结构评价模型测算。测算单个部门时，可替换为部门实际哺乳期女性数量。
（4）不在岗情况。不在岗情况包含长期病休、长期借调、进修学习、上派下挂等，基本维持在3%左右，引进系数δ，取值0.03 进行修正。测算单个部门时，可替换为部门实际不在岗人数。
将上述因素代入，得到人员缺口数。当G为正值时，说明现在人员富足，需要紧控用编；当G为0时，说明人员适宜，根据退休情况正常核定用编；当G为负值时，说明人员不足，可以倾斜用编。
另外，审核用编计划可统筹考虑未来一年内的人员变化情况，得到预测值GF（GF用作审核用编计划的可选参考因子），主要包含预计退休情况和预计自然流失情况。
（5）预计退休情况。退休人数R为根据年龄可精准预测的数量，根据未来1年内退休人数进行加权取值，系数为0.8。
（6）预计自然流失情况。自然流失人数L包含考学、考取市外机关事业单位、返乡就业、调出市外、去往企业等情况，根据调研200家部门单位3年内自然流失人数与实有人数关系，得到自然流失人数L与实有人数P的线性回归方程。将上述因素代入，得到预测人员需求数。
（三）制定规划方案，提供人员结构调整基本遵循
明晰各层级、各系统、各部门单位人员结构情况和存在问题，针对性制定具体实施方案，编制形成全市人员结构调整优化五年规划，为全市人员结构调优提供顶层设计和整体规划。
1.个性化方案。针对每个部门、事业单位制定，以人员结构分析评价模型得到部门单位总体评分，从年龄、性别、学历等10个维度出发，交叉分析每个部门单位具体问题，结合精准测算的人员缺口数量，拿出针对性的解决措施，精准高效提出个性化解决方案。
2.系统区域方案。从系统区域的角度进行制定，如某区县层面、自然资源系统、中小学领域等，运用人员结构分析平台区域系统专题模块，分层级分行业分领域分析人员结构，针对系统区域的不同特点，归纳总结共性问题，根据问题提出一揽子解决方案。
3.整体规划。结合全市人员结构整体情况、存在问题、人员结构调优整体解决方案，整体编制淄博市人员结构分析报告，为全市机关事业单位人员结构调整优化规划提供具体思路和数据支撑，力争实现机关事业单位人员结构与岗位职责相匹配、相适应，确保机关事业单位人员队伍强健稳定、人才布局趋向合理、人才使用效能全面提升。
（四）健全制度机制，提升人员编制管理工作效率和法治化水平
1.内部工作流程再造。按照“全程网办、不见面审批”原则，对编制使用和备案实行流程再造，将机构编制实名制管理信息系统进行功能本地化改造，植入电子印章，实现《实名制管理卡》《减员通知单》等材料网上流转，切实提高办事效率，实现零跑腿，为实名制管理变革挂载“加速器”；为提升用编进人计划审核的科学性、精准性，在审核单位用编必要性时，加强了人员履职表述、工作量与用编计划的联系，深度融合用编计划、人员结构分析与机构编制核定、机关职能运行监管、事业单位监管等工作，将机构编制工作统合，形成整体审核制度。
2.出台配套工作办法。一是出台行政编制周转使用管理办法。按照“空编收储、周转使用、编制单列、多退少补、实名管理、评估监督”的原则，统筹市级待分配行政编制和收储空编，建立市级行政编制池。二是出台事业编制周转使用管理办法。按照“市级统筹、动态调整、周转使用、人走编收”的原则，通过事业单位改革精简压缩、清理规范等形式收回多余事业编制，建立1000名人才周转编制专户，打破事业编制在层级部门间的界限，化解超满编机关事业单位引进急需紧缺人才和调优人员结构的需要。
3.建立专业人才储备库。通过大数据手段，对全市 45周岁以下的人员专业进行抓取筛选，从6万余人中筛选出4000余名急需紧缺专业人才，建成涉及材料学类、机械工程、自动化类、电子工程类、城乡规划类、交通管理类、金融学类等18个大类的人才储备库，为转化循环支点优势、动能转换优势、制度供给优势、链接聚合优势、乡村振兴优势、城市内核优势，迅速调集专业人才，高效凝聚专业力量。
实践应用
（一）为中心工作提供决策辅助
依托人员结构大数据分析平台分析成果，结合全市机关事业单位人员结构调整优化“十四五”规划，迅速分析全市事业单位超空编、预计退休和自然减员、人员结构和人才刚性需求情况，按照严控总量、调优结构、精准发力的原则，深入分析挖掘可用编制资源，制定全市用编计划。比如，2022年度，基于大学生就业大环境整体较为消极，我们统筹考虑市级、各区县和功能区人才需求及编制、经济状况，参照淄博市人员结构分析报告中的整体规划，制定了2022年度全市事业单位和“服务基层人才专项”大学生招引计划，为社会提供约万名就业岗位，同时借机借势优化机关事业单位的专业、年龄、学历等人员结构。
（二）为重点工作提供精准支持
针对市委市政府重点工作，运用人员结构调优的数学模型和分析平台，超前布局，提前谋划，针对性提出机构编制实名制管理方面的意见建议。比如，超前谋划小清河复航后的相关管理工作，分析海事相关人员结构和人才分布情况，通过人员结构大数据分析平台迅速抓取数据，全市共计15人符合相关专业和年龄要求，相应提出人员调配引进工作方案，为小清河复航工作提前布局，储备专业人才。
（三）为日常用编提供解决方案
在日常用编进人计划审核工作中，对年龄、学历、专业、资历等人员结构方面进行综合分析，结合各部门单位个性需求和工作实际，针对性提出解决方案。比如，年龄结构偏大的单位，精准测算后通过公开录聘招引相应数量的年轻人员；学历结构偏低的单位，通过引进高层次人才、顶尖名校人才等提高学历层次；专业结构相关度不高的单位，通过紧缺人才、限制公开录聘专业等补充相关人才；资历结构中层缺失的单位，通过遴选、转任、安置军转干部等方式进行补充。
（作者单位：中共淄博市委机构编制委员会办公室）