贾鑫星
〔内容提要〕县域治理是国家治理的基石，县乡关系是国家政权关系最重要的关系之一。了解县乡关系的定义和相关理论，找准存在问题，对做好下一步县级机构改革和乡镇管理体制改革具有重要意义。
县乡关系定义和相关理论
（一）定义
乡镇政权组织与县级政权组织的关系，简单来说，县乡关系包括县级政府及其相关部门与乡镇政府及所属单位的关系。
（二）理论
要讲县乡关系，学界对中国县乡治理理论的研究能够帮助我们更好的理解。主要有3种理论模式：
1.压力模式。将政府确立的经济发展指标和任务层层下达分解，从县到乡镇，再到村甚至到每个农民，对这些任务和指标的主要考核评价都采用“一票否决制”，使每个政府机构的政绩、荣辱、升迁与之挂钩，这样就使得县乡关系在无形中，形成了一种自上而下的压力。
2.同构模式。不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上高度一致，这种模式使得各级管理的公共事务大体相同，上下级间的政府机构设置趋于“同构”，简单来说就是“上下对口，左右对齐”，同构模式使得下级政府严重依赖于上一级政府，导致政府间的条块矛盾长期存在。
3.共谋模式。当中央、省级政府下来检查工作时，市县乡村会合谋应对检查；而当市级政府下来检查时，县乡村会合起来应对市级政府；当县级政府下去检查时，乡村两级会共谋。最主要的共谋层级是县乡村。
县乡关系发展历程
（一）县乡关系的初构时期：县权下乡（1949—1958）
县乡关系溯源于新中国成立初期的国家行政体制建设。土地改革的同时国家逐步建立县、区、乡三级人民政权，实现县权向乡、村的延伸，“县权下乡”彻底改变了几千年来中国“皇权(政府权力)不下乡”“乡村自治”的政治传统。
（二）县乡关系的重构时期：县社一体（1958—1978）
三大改造完成后，实行人民公社化运动。在此期间，公社管理委员会在行政上是乡人民委员会（即乡人民政府），受县人民委员会（即县人民政府）和县人民委员会派出机关(区公所)的领导。县乡关系主要体现为县与人民公社之间的关系。
（三）县乡关系的再构时期：简县扩乡（1978—2001）
1978年，家庭联产承包责任制在全国逐渐展开，对人民公社体制存在的经济基础产生了根本性动摇。1982 年新 《宪法》 规定，乡、民族乡、镇为我国农村基层政权组织。1983年，全国拉开了撤社建乡的大幕，到1985年全国乡政府重建基本完成。
该时期，县乡政府的主要任务之一是向农民征收农业税，县乡政府为国家汲取农村资源的工具性并没有改变。县乡政府通过“三提五统”集资收费，导致农民负担沉重。1994年，实行分税制，初步划定了各级政府间的事权与财权分配关系，乡镇政府财政变得十分有限。乡镇对农村汲取资源的需求进一步增大。就县乡政府而言，县乡自主性增强，经济实力也得到增长，两者呈现出相互依赖的关系。
（四）县乡关系的优构时期：县乡平衡（2001年至今）
实行分税制，县乡政府财政能力下降，中央政府财政收入提高。县乡关系的调整主要通过县乡权力的集放、县乡财政体制改革、人事体制改革等方式进行。农村税费改革、乡镇综合配套改革、取消农业税，县乡财政不能从农村汲取资源，转向主要依靠中央财政的转移支付。在此过程中，县级政府又将大部分中央转移支付资金留在县级，乡镇政府财政空虚，在很大程度上依靠县级财政拨款。县级政府将教育等职能上划，使乡镇政府职能进一步虚化。2002年开始，全国大规模撤乡并镇改革，调整乡镇规模，减轻农民负担的同时，减小乡镇财政压力。2016年，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》，指出将强镇扩权改革推向深入，县级政府逐步下放事权、财权和人事权等，县乡政府权责关系进一步理清，行政效率提高，乡镇政府提供公共服务、推动地区发展的积极性增强。县乡关系进入基本平衡发展的新时期。
县乡关系视角下乡镇运行存在的问题
（一）职能配置不精准，制约基层政府治理体系
县乡职能体系的划分涉及县乡政府权责范围的边界，同时也是县乡政府利益的重大调整。长期以来不同层级政府间保持上下职责同构，使得政府间职能错位、缺位、越位现象明显。当前，县乡政府对于职能的诉求由划分清晰转向配置精准。实际工作中职能配置低精准性主要表现在三个方面：
一是县乡政府职能差异区分不精准，普遍认为乡镇政府是县级政府职能向基层的延伸。县乡两级政府职能涉及的领域几无差别，只是乡镇政府承担的事务层次更低。
二是乡镇政府的职能需求识别不精准，对于经济发达镇、特色小镇、旅游名镇等发展定位不同，职能需求与赋权事项未能因地制宜，存在有职无需、有需无职的现象。
三是乡镇政府的承接能力把握不精准，存在有权接不住的情况。
（二）权责分配不均衡，削弱基层政府治理能力
一是乡镇政府行政事项多、权力少，权力有限、责任无限。以十堰市竹山县某镇为例，依据湖北政务服务网公开的该镇权力清单，该镇现有事项权力126项，其中公共服务60项，行政许可21项，行政确认21项，行政给付6项，行政裁决2项，其他行政权力16项。结合权力清单的详细内容看，该镇政府需要承担的事项众多，但行政许可、行政确认等权力占比较小，且相当比例的权力仅停留在行政审批权力链条的开端 — —初审，这实际上是增加事项内容与责任。与此同时，每一权力事项背后是长久的、多方面的追责规定。县级政府向乡镇政府赋权过程中，“放小不放大”“放虚不放实”“放责不放权”，事项与责任下放、权力上移的趋势较为明显。
二是乡镇政府财政权力和人事权力欠缺。财政资源与人力资源是影响事项完成程度的重要因素。而乡财县管、人权分离仍是当前乡镇政府面临的普遍情况。乡镇政府无独立的一级政府财权，主要依靠中央财政转移支付，而在统筹分配过程中县级政府往往截留，不匹配与乡镇事权相对应的财政资源。在人事权方面，县级掌握乡镇政府的编制管理权，其对人事工作的安排不尽符合乡镇工作的需求。上级部门存在大量借调乡镇人员现象，据对十堰市调研统计，被上级通过挂职、借调等名义借用干部平均每个乡镇3-5名，还有的连领导班子都借，在人员不足的情况下，为了在限定时间内完成上级交办的任务，乡镇政府只能通过聘用编外人员的方式，解决人手不足的问题，这也导致“有编不用”与“编外用工”现象广泛存在。
三是县对乡权力单向输出与制约。县级对乡镇的政绩考核和对乡镇干部的提拔任用单向制约，形成县对乡的支配型体制格局，县级政府利用优势地位无限扩大乡镇政府职能边界，乡镇政府没有讨价还价余地。在上级政府绩效考核导向的驱动下，乡镇政府为了实现自身利益，把工作重点放到了绩效考核的指标和上级摊派的工作任务上，长时间处于职能缺位和被动工作的状态，处于弱势地位的乡镇政府，执行上级任务时有“实功虚做”“能拖就拖”等应对策略，不能有效激发基层政府治理能力。
（三）条块关系结构不优，降低基层治理整体性
一是县级政府职能部门与乡镇政府之间是“条强块弱”，“条条”权大责小。县级政府职能部门掌握实权，而历次改革中事项与责任下放乡镇，“下责任不下权”“下任务不下人”“下事情不下钱”是惯常现象。与此同时，“条条”部门经常将自身应当完成的任务推给乡镇。“条强块弱”的背后支撑是名目繁多的考核、督查、问责机制。
二是“条块分割”使乡镇行政碎片化。设置在乡镇的派驻和派出单位工作布置、人员编制和财政资金由上级职能部门负责，乡镇政府无权插手干预，在行政区域内与“条条”部门相互协助。“条块分割”导致乡镇公共行政力量分散，乡镇政府难以协调各方、统揽全局。近些年随着乡镇改革的推进，全国部分地区“七站八所”改由乡镇政府统筹管理，但通常出现机构下放不彻底的状况。如“七站八所”的人事管理权仍属于“条条”，乡镇政府只有人事建议权，这种建议权常常遭到空置 — —出于考核压力，乡镇通常抹不开面子对县级部门的决定说不，这导致乡镇政府对于“七站八所”不具有强约束性，“条块”整合力度不够，不利于乡镇政府实现辖区内的整体性治理。
三是条条干预致使乡镇职能更加缺失。县级部门不仅以“强化管理”的名义在各个乡镇成立各类派出机构，还利用上级部门的权威向乡镇下派指标，向乡镇提出设置专职部门及相关人员的要求，使得乡镇被迫增加聘用人员。在乡镇一人数职、各种牌子“泛滥成灾”已经成为普遍现象，基层权力“空壳化”较为突出。在调研过程中，某县某镇2023年6月印发的政府干部分工文件中，明确党政综合办、经济发展办、社会事务办、政法办（应急办）4个内设机构，同时4个内设机构共下设了25个办公室，分别为党政办下设8个：纪检监察办公室、组织统战办公室、宣传办公室、行政后勤办公室、工会办公室、红十字会办公室、统计站、督查考核办公室，另有3人分别明确为兼职团委书记、负责招商引资、能力作风和共同缔造业务；经济发展办下设2个：乡村振兴办（农业农村办）、危改办（三违治理办）；社会事务办下设 10 个：民政办、集镇办、创文（创卫）办、计生办、政务服务中心、福利院、退役军人服务站、环保（河长、林长） 办；政法办（应急办）下设 5 个：平安建设办、应急管理办（防汛抗旱办）、道路交通管理办、疫情防控办，其中2人分别兼任人大秘书、负责武装业务。乡镇承担了县级政府部门的诸多业务，而每个办公室1-2人左右，很多人在不同办公室兼职。
四是条强块弱关系下部门和乡镇问责不对等。县直部门将部门业务转化为县政府的政策文件后，便充当监督者、考核者。乡镇政府天然处于职责履行和权力行使的末端和底部，作为政策的执行者、任务的落实者，追责问责是首当其冲，必然首先是乡镇。
（四）制度化分权的弱规范性制约基层政府自主性
一是政策性分权规范性与连贯性不够。无论是强镇扩权，抑或是扩权强镇，这种自上而下的分权依据主要是政府政策文本，而非宪法或法律。因此，目前的分权不具有可预期的稳定性，县及以上政府可对乡镇权力选择继续下放或收回已下放权力，对赋权的时间节点和权力链分配有随意性较强的弹性把握空间。
二是单项赋权缺乏普遍性和监督性。简单来说各地对乡镇赋权各不相同，行政分权整体上来说不具有普遍性。同时，当下的乡镇赋权过程，权力监督仍存在一定程度的缺位，监督范围和力度仍十分有限。制度化分权的弱规范性难以使县乡之间权责分明、运行顺畅，乡级政府也难以真正获得自主权。
理顺县乡关系完善乡镇机构改革的路径选择
（一）精准配置职能，完善政府职能体系
一是提高职能配置精准性。要顶层设计区分县乡两级政府职能差异。严格按照中央文件精神，对乡镇党的建设、经济发展、民生服务、平安法治等职能进行精准把握，不能随意泛化，不能将属于县直部门的职责转嫁给乡镇。结合乡级政府实际，精准识别职能需求，合理完善其职能体系。根据乡镇发展定位，对乡镇职能配置有所偏重。精准识别乡镇职能履行能力，建立动态调整机制。对可以承接的职能直接下放；无力承接的职能，具备能力后下放，或由县乡部门协同履行。
二是赋予乡镇机构设置权。县级政府让渡一定的机构管理权，允许乡镇根据自身经济发展需要在核定的机构、编制和领导职数范围内设立内设机构和事业单位。明确乡镇创新管理权。针对当前乡镇在发展特色经济、强化产业集聚、创新基层社会治理等方面存在的突出问题，县级政府要敢于放权，建立健全容错纠错机制，支持乡镇大胆尝试。
（二）优化权责分配，增强基层治理能力
一是完善乡镇权责清单，平衡行政事项与行政权力比重，让乡镇真正获得“权力”；同时，赋权过程中真放权、放实权，进一步完善行政权力链条，避免放小不放大。
二是匹配与事项相关的财权、人事权。县级政府要严格落实2016年国务院下发的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》文件要求，划分好县乡两级政府之间的财政事权和支出责任，加强相关制度规范建设，以法律化形式维护改革成果。
三是扎实推进基层减负，减少县级政府交派事务和临时事务，强化科学规范属地管理试点工作成果，建立乡镇和县直单位属地管理主体责任和配合责任清单，规范职责准入，进一步明晰县乡责任，综合运用考核、评价等机制，严格监督向下“甩锅”避责行为；控制“一票否决”事项和各类评比表彰活动，实行督查检查考核事项立项审批制，减少考核频次，避免随意加压，释放乡级政府治理行动空间。
（三）调适条块张力，提升基层治理整体性
一是协调县级政府职能部门与乡镇政府之间的关系。减少县级部门对乡镇政府的督查、检查、考核；严格控制交派事项数量，依据“谁的财政事权谁承担支出责任”原则，跟进下拨与事项相对应的事权与经费。
二是加强乡镇对“七站八所”的统筹管理，形成基层治理合力，提高乡镇政府整体性。进一步完善属地管理体制，省级明确延伸派驻机构下放范围，对不宜下放的延伸派驻机构，扩大乡镇对部门派驻机构负责人任免的话语权，将派驻机构日常经费、党团关系等交由乡镇管理，加大乡镇对派驻机构履行职责考核的权重。能够下放的延伸派驻机构人员编制全部下放乡镇，由乡镇综合设置事业单位，对下划编制分类管理、人员统筹使用，增强乡镇统筹能力，使“条条”嵌入“块块”治理转变为融入“块块”治理，增强乡镇政府协调各方、统揽全局能力。
三是创新机制开展乡镇综合执法。在推进乡镇综合执法时，要统筹考虑配套性权力是否下沉（与处罚权配套的审批权）、任务下沉资源不下沉（执法人员、设备、经费、技术、资质等未下沉）、乡镇兼运动员和裁判员角色、乡镇执法权滥用监管、下沉后无事可做（人口向县城集中，偏远乡镇违法案件偶发）等问题，在学习外地经验、结合本地实际的基础上，对四种执法模式进行认真分析，借鉴“街乡吹哨，部门报到”等创新机制的做法，通过执法下沉、派驻执法、联合执法等方式统筹解决。
（四）深化制度分权，扩大地方政府自主性
要深化制度化分权，以稳定的制度保证权力下放落地，使县乡政府行政行为有合法的制度依据和执行保障。尊重和鼓励基层政府创新。给予乡镇社会管理、经济发展等领域一定自主权，让基层机制创新激活体制优势，着力推动基层治理体系和治理能力全面提升。
（作者单位:中共十堰市委机构编制委员会办公室）