唐彬彬
〔内容提要〕党政机构属于上层建筑，必须适应经济基础的要求。本轮机构改革新设数据局作为国家发改委的部门管理机构，未明确市区（县）两级数据管理机构设置方式，市区（县）两级是否设立和如何设立数据管理机构成为焦点问题。笔者深入学习中央改革精神，总结先发地区经验，并进行了思考研究，冀为数据管理相关机构的设立提供参考。
深入认识国家数据管理职能定位
一是注重建立底层制度。数据基本特性决定职能定位，数据是技术的产物，有丰富的表现形式，具有虚拟性、易复制、主体多元等基本属性，决定了在经济活动中数据要素体现出来的非竞争性、潜在的非排他性和异质性[1]，导致数据的标准规范、交易流通等基础制度必须全国统一，才能形成数据要素的全国统一市场。国家数据局负责制定数据采集、确权、定价、交易、流通等方面基础制度，这些抽象行政行为事项绝大部分应当为中央事权，与中央改革方案中划入发改委数据要素基础制度建设相关职责相对应。
二是注重顶层发展规划。数字经济内涵[2]（如下图） 决定职能定位，其中，数字产业化中包含的电信、软件、互联网等行业均有具体的工信部门负责；而推动企业数字化转型、产业数字化转型、产业园区和产业集群数字化转型以及相关转型支撑服务生态等工作涉及的学科和产业门类多，难以由一个部门承担，只能“一个部门统筹、多个部门协作”；从现实角度出发，2022年我国数字经济占GDP比重达到41.5%，举足轻重，副部级部门管理机构难以全面具体负责。因此，国家数据局更多的是负责顶层设计、规划发展，并不实际负责数字经济具体工作，与划入统筹推进数字经济发展相关职责对应。
三是注重整体协调推进。价值实现途径决定职能定位，数据要素有三次价值释放过程：业务贯通、数智决策、流通赋能[3]，其主体涵盖了政府侧和市场侧。各类主体的业务范围、工作（盈利）模式、供需关系决定数据的使用方式，其具体实现途径不一而足，而当前数据安全与网络安全主管部门保持不变、产业数字化和数字产业化主管部门保持不变、数字政府建设牵头部门保持不变。因此国家数据局的履职方式上更多的是注重统筹协调推进与数据相关的国家战略，以数字中国建设为统揽，协调推进建设数字经济、数字社会，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革，与中央改革方案中划入网信部门有关职责相对应。
地方数据机构职能定位研究
（一）先发地区数据管理机构设置情况
1.整体情况。上轮机构改革后，我国有18个省级、208 个地市级政府设立数据管理机构，26个省会（首府）以及5个非省会副省级城市设立了数据管理机构，设置的形式有挂牌、单设、部门管理机构、事业单位等。总体上看主要集中在胡焕庸线以东，与经济发达程度高度相关。
2.主要模式及其变化情况。先发地区主要有三种数据管理机构模式，经过几年的实践，各地相互借鉴学习，有同质化的趋势，演变为“数据+智治”综合形态。
一是要素模式。单独设置数据管理机构，通常围绕发展规划、数据资源管理、应用推广设置内设机构，主要围绕数据要素市场和应用推广开展工作。但受限于各地经济基础和市场主体活跃程度，部分数字经济相对不发达的地区，数据管理机构初期“无事可做”，逐步增加了统筹数字政府建设、探索智慧大脑建设、城市运行管理等职责。
二是技术模式。未直接设立行政机构，数据规划发展由网信或工信等部门负责，设立同级局级事业单位大数据中心，围绕技术保障、运维管理、应用开发等方面设置内设机构，业务内容涵盖政务数据整合、数据分析应用等方面，运行后逐步拓展到城市体征检测和运行管理、民生诉求闭环处置、应急值守和指挥调度等方面。
三是综合模式。整合数据管理及政务服务、城市运行管理、综合治理相关职责设立机构，较为常见的是整合数据管理和政务服务职责，合并设立政务服务和数据管理局，统筹推进数字政府建设，侧重数智赋能政务服务和数据流通等工作，随着数据的不断融合和相关应用场景的开发，逐步叠加了应急指挥调度等职能，向智慧大脑和城市运行发展。
值得注意的是东部某区单设有数据管理机构，按照“一局二中心”的架构，设置大数据中心，划入党委办公室（挂政府办牌子）所属城运中心，经过一年的运行，又将城运机构的主管部门调整为党委办公室，主要理由为城运为枢纽性质的机构，放在党委办公室，协调力度更大、运行更顺畅。
（二）先发地区数据管理机构运行情况
1.机构性质与运行能效。各种设置方式各有利弊，主要不利之处：一是工作部门、直属机构、部门管理机构都需要使用机构限额，否则需要“撤一建一”，调整范围较大，部门管理机构在运行中，向党委政府请示汇报工作需要主管部门转报，沟通成本较高，在行文上也有一定限制。二是事业单位侧重技术和事务性工作，不能承担行政职能，确需承担公共事务管理职能需要获得授权或批准，难度较大。三是挂牌机构不得单独核定编制和领导职数，原则上不得发布规范性文件，必须要发的要以实体机构或者联合行文的形式发布，不具备日常管理权限。
2.职能履行情况。先发地区数据管理机构职能涵盖了数据发展规划、行业管理、应用推广三大职能，然而由于传统体制惯性、法定职责、服务对象重叠、缺乏管理手段等原因，导致管理机构定位不清晰。一是职能角色含混。在服务对象上，大数据产业与软件信息产业高度同质化，数据是技术的产物，数据企业首先是互联网企业，若强行赋能发展规划和监督管理，必然会导致多头监管、重复监管；在政策和规范制定上，以数据安全为例，涉及软件、硬件、流通等多个环节，而这些法定职责分散在网信、工信、公安等部门，只能以协作配合方式开展工作；在应用推广上，包含了政用、民用、商用，对政府、市场、社会三大主体全覆盖，千头万绪难以单干。因此，数据管理机构既像行业发展促进的专项职能部门，又像负责统筹推进、综合协调的综合部门。作为专项职能部门缺乏法定职责支撑，作为综合部门协调能力和力度又有所欠缺，亟需进一步明晰。二是履职手段不足。对内，数据机构负责电子政务项目 （政府信息化项目） 管理职责，然而相关政策制度和工作力量较之建设项目，系统性不足问题突出，导致立项、可研、造价、评审等各环节工作开展困难，管理力度和水平有待加强。对外，数据机构行政管理职权不完善，由于数据领域相关法律制度正在逐步完善，目前基本没有行政审批、执法事项，可使用的政策工具较少，需要与网信、工信等部门建立密切的配合协同机制；基于数据虚拟性、易复制等特性带来的迅速跨地区流动等特征，只能由中央机关集中统一管理，地方对外数据管理和监督执法难度大，更多的是侧重本地规划发展、数字化治理和探索数据交易等方面。
市区（县）数据相关机构设置路径的思考
（一）数据管理及其相关职能定位展望
一是侧重数据制度执行。按数据要素基础制度分类分级管理原则[4]，地方更多的是先行探索和制度执行，着重负责本级的数据开放、共享和数据交易监督管理以及本级规划发展和统筹协调，同时，层级越低在基础制度建设上的作用越小，类似央地网信系统，地方更多承担内容管理等职责。
二是侧重数据应用推广。在数据应用推广职责中，市区（县）重点是数字赋能城市运行管理和数字政府建设。当前城市管理突出问题和风险隐患需数字赋能全面感知和快速处置，存在干部队伍数字意识和数字素养有待提升等问题 [5]，制约区域高质量发展，因此需要专门机构发挥治理理念转变引领者、数字应用推广者、技术支撑保障者作用，加快数字政府建设，推进数据辅助决策，加强和优化社会治理、应急管理、指挥调度、监督管理等党委领导和政府治理的各方面，推动治理体系和治理能力现代化。
三是侧重群众可感可及。随着简政放权的持续推进，越来越多审批事项下放至基层办理，高质量、便捷化的政务服务供给能力建设是地方政务服务管理工作重点，而“互联网+政务服务”是政府数据治理、数字赋能政务服务的重要窗口，尤其是“一网通办”“多码合一”等措施有效提升了企业群众“获得感”，从这些先行做法来看，整合政务服务、数字政府建设职能有一定的合理性和科学性，值得推广。
（二）理清数据价值化与数字化治理的边界和关系
1.清晰认识数据相关概念含义。一是理清数据要素和数字化治理，数据要素面向生产活动，数据要素制度适用于全国各类主体；数字化治理面向公共服务、社会治理以及城市管理等方面，由行政主体作用于社会和市场主体。二是区分数据要素和数据管理，依照《数据安全法》，各行业主管部门承担本领域数据管理职责，数据管理职责会产生具体的管理活动，数据要素制度建设是一项抽象的行政活动，因此数据管理职责与数据要素制度建设职责是两种不同类型的职责，要具体情况具体分析不能简单整合或归口。
2.发改部门与数据价值化的关系。一是统筹数字经济是发改部门的应有之义。发改部门的核心职能本身包含“统筹国民经济和社会发展”，若市区（县）发改部门加挂数据局牌子，是统筹数字经济发展职能的正向加强。同时，各级发改部门负责政府投资项目管理职责，在发改挂牌有利于对上争取数字项目。二是需要加强本级电子政务项目管理。数字化治理本身也是数据价值的一种体现形式，长远看，数字政府建设只会加强不会减弱，财政资金投入越来越大，而电子政务项目兼具治理、社会、市场价值，纳入发改部门政府投资项目全链条管理，有利于促进健康良性发展。
3.把握数字化治理的现实需要。一是把握城市发展需要。当前庞大的人、物、资金、信息等各类要素向超大城市集聚，在编制相对恒定、严控总量的情况下，仅靠现有人力和传统管理手段难以科学预判、快速响应、精准处置，因此，所辖人口规模越大、管理越复杂，越需要单独设置数字化治理专门机构。二是把握国内普遍情况。电子政务未来发展趋势是部门的数字化转型和加强地方数字政府建设。国际上，我国电子政府建设排第43位[6]；在国内各地实践中，数字孪生城市、城市运行管理（城市智治）等概念仅有少数城市先发探索，大多数城市处于起步或者建设阶段。三是把握工作推进规律。数字化治理包含智慧城市和数字政府建设，以及城市运行管理、“互联网+政务服务”等具体工作，各项工作均涉及“规建管用”环节，“规建”与“管用”分开或集中是机构设置和职能配置中的核心问题。若相关工作起步较晚，或者正处于规划建设阶段，各部门还在观望或者摸索中，强行分离部分环节后，容易导致工作停滞不前、相互扯皮，一定程度上加剧数据壁垒。综上，现阶段由数字化治理牵头机构实行“规建管用”集中统筹统揽较为合理。
（三）构建分工合理紧密衔接的机构职能体系
1.设置数据管理机构的几种选择。一是挂牌设置。从央地数据管理职能定位异构的现实情况出发，如果仅对应国家数据局职能，数据要素基础制度制定等宏观管理职能逐级弱化，在发改部门挂牌设置即可承担相关职责，最大程度发挥发改部门在数据价值化中的作用。二是单独设置。若整合数据要素制度建设、统筹数字经济、智慧城市和数字政府建设职能等职责，挂牌机构又显得单薄，最多增加1名领导职数和若干内设机构，由于原有的体制惯性，并不会弱化原有发展改革职能职责，对于设有相关机构的市区（县）是变相弱化体制机制保障。因此，可根据情况以大综合方式单设机构。如果与上级设置方式不一致，还需要考虑上下衔接和统筹数据融合共享的沟通成本问题。三是科学分设。这是前两者兼顾的折中方案，数据要素制度建设和统筹数字经济与智慧城市和数字政府建设两大板块的职能的工作范畴、对象、方式的差异较大，可以选择保持相对分离，既能发挥发改部门在数据要素方面的作用，又能强化专责推进，即数据局在发改部门挂牌，负责落实数据要素有关制度和统筹数字经济，根据机构限额等实际情况单独设立或明确数字化治理牵头机构，负责智慧城市和数字政府建设，对照国家改革方案，相应职责划转需要适当调整，协调推动公共服务和社会治理信息化、协调促进智慧城市建设、推动信息资源跨部门互联互通等职责划入牵头机构。
2.数字化治理牵头机构的几点考量。一是数字化治理牵头机构职能来源于政府办公厅（室）。机构设置的本质是职责的制度化。国家层面牵头数字政府建设和政务服务管理职责由国务院办公厅承担，而地方政府办公厅（室）事务性工作更多，还承担了国防动员等职责，职责范围较广。为了精细化履职，将数字政府建设和政务服务管理有关职责剥离出来单独设置机构，有助于职责制度化、加强智慧城市和数字政府建设。二是统筹协调能力是关键性出发点。先发地区经验表明相关职责脱离了政府办公厅（室），会导致协调能力下降，而统筹协调是智慧城市和数字政府的关键，需同步研究保障加强协调能力的措施，可以在领导体制、机构设置、职责配置等方面强化牵头机构统筹能力，即领导兼职（副秘书长兼任牵头机构负责人、或牵头机构负责人兼任办公厅（室）职务等），机构合并设立（部分内设机构合并设立，既是办公厅内设机构又是牵头机构内设机构），赋予考核、指导、督促相关职责权限，切实增强统筹能力。三是有必要保持“市区上下同构”。理念不清、统揽不足与条块结构的组织体系叠加造成当前智慧城市建设貌合神离，上下同构有助于政令畅通、数据流通、应用融通。系统开发和场景建设具有多样性，需要加强对下级指导和管理，可在市区两级牵头机构加强归口指导下级的职责配置和机构设置，实现政策口径、规划编制、制度规范相统一。同时，区与县一般经济社会发展处于不同阶段，需综合更多现实因素综合考量是否与市级保持一致。
3.数据领域职责关系划分的工作原则。一是坚持“不替代不包揽”。由于数字经济不是产业部门而是经济形态，数字经济的顶层设计、统筹推进由数据管理机构承担，产业数字化和数字产业化等具体工作推进由工信部门等行业主管部门按照职责分工各司其职。智慧城市和数字政府建设作为系统工程，需要“机构+职能+机制”三位一体，牵头部门应当聚焦发挥理念转变引领者、数字应用推广者、技术支撑保障者职能角色，负责跨部门数据共享、系统融合、流程优化和再造的顶层设计、统筹协调、业务集成，具体的需求论证、系统开发、应用场景建设等工作由业务部门自行负责；基于“条块”的行政体制，跨层级的共享融合等需求，应在牵头机构统一规划下，业务部门具体实施。二是坚持同步研究协同机制。破除数据壁垒以及“互联网+政务服务”等数字政府建设工作涉及地方各层级各类型行政机构，越往下“事务多、力量少、专业弱”的困境越突出，而同类情况智慧治理需求高度同质化，应当加强需求整合、集约建设，减少街道及以下层级开发建设负担，形成“集中攻关、科学评估、复制推广”推进机制。在上下贯通、联勤联动上，坚持职能管理向流程管理转变，以事件为索引固化各层级各单位协同方式和流程、办理时限和要求，强化线上线下相结合、各类力量联勤联动的事件闭环处置。
（作者单位：中共成都市成华区委机构编制委员会办公室）
注释：
[1]中国通信院研究 《数据要素白皮书（2022年）》：数据仅存在于一定介质的数据空间，并不是实体化的，可以无限制复制自身，且边际成本几乎为零，并且数据来源甚广，采集者、用户等主体之间存在复杂关系，多个主体可以互不影响的同时使用；即便设置了保护措施，一旦持有者主动放弃或者保护措施失效，即具有了完全的非排他性；同时相同的数据对不同的主体而言价值天差地别，并不对所有主体具有同质价值。
[2]据 “十四五”数字经济发展规划》和中国通信院研究《中国数字经济发展研究报告（2023年）》。
[3]中国通信院研究《数据要素白皮书（2022年）》：业务贯通主要是体现在支撑企业、政府的业务系统运转，是数字化转型的第一步，数智决策通过对数据的分析加工，揭示更深层次的关系规律，赋能各项决策更加科学精准，流通赋能是让不同来源的数据在新的需求和场景下汇聚融合，发挥更多的价值作用。
[4]据党中央国务院《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》。
[5]据《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》。
[6]据《2022联合国电子政务调查报告（中文版）》。