中共天津市委机构编制委员会办公室
〔内容提要〕为全面贯彻落实党的二十大精神，深入践行习近平法治思想，天津市委编办紧紧围绕法治政府建设的总目标，扎实推进严格规范公正文明执法，完善行政执法程序，健全行政裁量基准。在规范事业单位登记管理行政执法工作方面作出了有益尝试，对如何更好地在事业单位登记管理中依法行政进行了深入思考。
党的二十大报告对坚持全面依法治国推进法治中国建设作出专题论述和专门部署，并将法治政府建设作为全面依法治国的重点任务和主体工程。健全行政执法工作体系，全面推进严格规范公正文明执法是法治政府建设的关键环节。事业单位作为经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是中国式现代化建设的重要力量。事业单位登记管理机关（以下简称“登记管理机关”）依法对事业单位实施登记管理，严格规范公正文明执法，既是新形势下法治政府建设的基本要求，也是市场经济条件下转变事业单位监管方式的客观需要，对保障事业单位健康有序发展具有重要意义。
深刻认识国家对行政执法工作新要求
近年来，党中央围绕全面推进法治政府建设作出一系列重大决策和重要部署。国家层面的政策制度相继出台，对扎实推进依法行政提出新的更高要求。
1.行政执法理念转变不断加快。2021年8月，中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，明确提出“推动政府管理依法进行，把更多行政资源从事前审批转到事中事后监管上来。健全以‘双随机、一公开’监管和‘互联网+监管’为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，推进线上线下一体化监管，完善与创新创造相适应的包容审慎监管方式”。由“重事前审批”到“重事中事后监管”的转变，反映了新形势下国家行政执法理念的深刻变化，这种变化可以进一步降低行政执法成本、减少市场干预，为打造稳定公平透明、可预期的法治化营商环境提供政策保障。
2.行政执法规范化、标准化要求不断提高。2022年7月，国务院办公厅《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》，明确规定了行政裁量权基准的制定主体、职责权限、制发程序、监督管理等内容，旨在规范行政裁量权的行使，限制行政执法裁量权滥用，解决行政执法过程中畸轻畸重、类案不同罚等问题。2023年10月，司法部《关于行政裁量权基准指定和管理的工作指引》，要求各部门各地区加快健全完善行政裁量权基准制度，切实提高行政执法的质量和效能。
3.执法人员能力素质不断提升。2023年8月，国务院办公厅《提升行政执法质量三年行动计划（2023—2025年）》，将“全面提升行政执法人员能力素质”列入重点工作任务。行动计划从提升政治能力、业务能力及完善管理制度等方面，对加强行政执法队伍建设提出了具体要求。在政治能力方面，要求将党的政治建设放在首位，推进行政执法队伍革命化、正规化、专业化、职业化。在业务能力方面，要求各地区各部门开展分类分级分层培训，提升一线执法人员运用法治思维和法治方式开展执法、维护稳定、化解矛盾的能力。
准确把握事业单位登记管理行政执法工作实际
事业单位登记管理涉及的行政执法种类分别是行政许可、行政检查和行政处罚。只有准确把握事业单位登记管理行政执法工作，才能做到规范公正文明执法。
1.认清《条例》赋予的权利责任。登记管理机关开展行政执法工作的主要依据是《事业单位登记管理暂行条例》（以下简称《条例》）。《条例》明确规定了事业单位登记的基本条件和具体程序，并对监督管理工作提出了要求。《条例》赋予了登记管理机关对事业单位进行登记管理和给予行政处罚的职责。同时，明确规定了登记管理机关和工作人员要对不规范的登记管理行为承担相应的法律责任。这就要求各级登记管理机关必须认真学习和执行《条例》，坚持依法办事。
2.认清行政执法对象总体特点。登记管理机关开展行政执法的对象是各级各类事业单位。一方面，它具有极强的公益属性。事业单位法人指为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。公益性是事业单位法人区别于其他法人组织的最显著特征。另一方面，它具有较强的社会公信力。在社会公众的普遍意识中，事业单位法人具有相对较好的社会形象和社会公信力。这就要求事业单位法人不仅要提升服务质量和管理水平，还要接受来自社会公众的外部监督。
3.认清行政执法工作短板不足。登记管理机关在熟悉掌握行政执法依据，了解行政执法对象特点的基础上，还需认清行政执法工作的短板不足，在“补短板”上寻找工作着力点。例如，虽然《条例》赋予登记管理机关一定的执法监督职能，但在新形势新任务下，仍缺乏规范完善的执法标准、执法程序和法律文书，登记管理机关对事业单位违反《条例》 等行为作出行政处罚存在一定困难。按照《条例》及其实施细则规定，登记管理机关可以对存在违规情形的事业单位，根据情况分别给予书面警告并通报其举办单位、暂扣《事业单位法人证书》及单位印章并责令限期改正、撤销登记并收缴《事业单位法人证书》及单位印章的处罚。但在实际工作中，登记管理机关缺乏行之有效的行政裁量基准，在行政处罚上容易出现畸轻畸重、类案不同罚等情况。同时，对事业单位初次违规或情节轻微的情况是否可以免予行政处罚也未做出明确规定。
探索规范和创新事业单位登记管理行政执法工作
近年来，天津市委编办结合地方实际，深入学习领会习近平法治思想和国家关于法治政府建设的方针政策，积极贯彻落实天津市委、市政府关于依法治市的安排部署和做好行政执法工作的有关要求。在加强和创新事业单位登记管理，全面推进严格规范公正文明执法方面进行了探索尝试。
1.通过建章立制规范行政执法行为。以制度建设为抓手，持续推动事业单位登记管理行政执法规范化、标准化。在执法规范层面，围绕“一事项一标准”“一流程一规范”，修订完善《天津市行政许可事项操作规程—事业单位登记》，细化事项名称、设定依据、申请条件、申请材料、审查标准、办理程序和办结时限等要素，为服务对象提供清晰指引；编写事业单位登记一次性告知标准用语，对单位申报事项存在的问题统一规范回复，做到申请材料、办理流程、回复用语标准化。在执法程序层面，研究制定《天津市事业单位法人公示信息抽查工作程序》，明确事业单位登记管理行政检查全流程标准规范；在设备设施上配置了执法记录仪，实现事业单位登记管理行政执法全过程影音记录。在执法标准层面，制定《天津市事业单位登记管理行政处罚裁量基准（含免罚事项清单）（试行）》，对事业单位登记管理行政处罚裁量范围、种类、幅度等进一步细化量化，有效规范行政处罚裁量行为，为执法人员规范用权提供依据；全面推行轻微违法行为依法免予处罚清单，让执法宽严相济，法理相融，既有力度又有温度；每年发布行政执法指导案例，将高发案件以案例形式呈现，为各区登记管理机关依法行政提供标准示范。
2.通过创新举措提升行政执法水平。在开展行政执法工作过程中，坚持问题导向，通过不断创新管理服务举措，助推执法水平稳步提升。一方面，大幅度提高抽查比例。自2015年以来，每年以20%的比例对事业单位法人公示信息进行抽查，此举有效扩大了行政检查覆盖面，实现了事业单位法人公示信息抽查五年一轮全覆盖。另一方面，以区域统筹、“背对背”互查方式开展年报公示信息抽查。即打破“辖区”界限，将全市16个区划为四个片区，片区内各区就事业单位年度报告、登记档案和其他审查材料进行“背对背”互查，不仅提升了行政执法公信力，还有效解决了部分区执法力量不足的问题。此外，为解决事业单位行政处罚难的问题，改“堵”为“疏”，通过优化程序，创新服务举措，积极指导单位完成相关登记事项，从源头上预防问题出现。针对不及时报送年度报告，不及时办理设立、变更登记的单位，坚持跟踪服务，通过电话、微信等方式及时与单位取得联系，开展工作提示和政策解答，帮助单位解决遇到的困难，通过“一对一、一条龙”服务指导单位及时完成相关业务，取得良好效果，年度报告完成率始终保持100%。
3.通过教育培训提升执法队伍能力素质。为加强事业单位登记管理领域行政执法干部能力素质，转变干部思想观念和工作作风。坚持党建引领，将学习贯彻习近平法治思想与事业单位登记管理行政执法工作相结合，着重做好习近平法治思想和中央全面依法治国工作会议精神的学习培训。每年定期组织全市事业单位登记管理工作人员开展业务培训，邀请专业法律人员对《行政许可法》《行政处罚法》等法规进行专题辅导，开展全市事业单位登记管理领域新增行政执法人员专业法律知识培训考试，有效提升了全市事业单位登记管理行政执法人员能力。
深入思考持续提升行政执法水平的有效途径
天津市委编办虽然在规范和创新事业单位登记管理行政执法行为方面作了有益尝试，但与新形势下国家对行政执法工作的高质量要求依然存在差距，仍需久久为功，持续用力。
1.提高政治站位，转变执法理念。一是突显以人民为中心的执法理念。坚持以人民为中心，是全面依法治国的根本立场。事业单位是政府提供公益服务、保障和改善民生的重要载体。登记管理机关应进一步提高政治站位，突显以人民为中心的执法理念。通过开展有效行政执法督促事业单位按照既定的宗旨业务范围开展服务，为满足人民群众对美好生活的向往提供坚实保障。二是突显编制就是法制的执法理念。事业单位登记管理是机构编制工作的重要组成部分。登记管理机关在行政执法过程中，必须贯彻编制就是法制的要求，习惯用法治思维和法治方式维护机构编制的严肃性、权威性，确保行政执法工作始终沿着正确的政治方向前进。
2.细化执法标准，严格执法规范。登记管理机关应结合工作实际，进一步规范完善行政执法相关制度标准。例如，在行政检查中，针对存在历史遗留问题，情况复杂、矛盾突出，短期难以整改到位的事业单位如何适度进行行政处罚，开展有效监管制约，登记管理机关还需要对相关处罚标准进行深入研究。再如，登记管理机关如何界定事业单位违法违规行为对社会危害程度轻重，相关标准仍待进一步细化。
3.运用信息技术，提升执法效率。一方面，运用大数据技术提高行政执法精度。随着事业单位法人电子证书的普及和应用推广，探索利用大数据对单位使用电子证书情况进行统计分析，精准开展执法。另一方面，运用互联网技术提升行政执法效率。探索建立事业单位登记管理行政执法系统。实施行政执法时，执法人员将现场检查情况和图像材料实时传输执法系统，经执法对象确认，由系统自动生成执法法律文书。实现执法信息有记载、执法文书有规范、办案活动有痕迹，进一步提高执法效能。
4.探索联合监管，增强执法力度。探索跨部门联合执法，加大“横向联合监管”力度，形成整体工作合力，实现违法线索互联、执法标准互通、处理结果互认。同时，压实举办单位监管责任。对存在违法违规行为的事业单位及其举办单位，在人事任免、财政支持力度上将联合执法结果作为参考指标，增加违法违规成本，进而引导单位规范自身行为，维护行政执法的严肃性。