曾志娟
〔内容提要〕事业单位是党和国家机构职能体系的重要组成部分。近年来，各级机构编制部门调整优化事业单位登记管理机构，紧紧围绕改革发展大局和机构编制工作中心任务开展登记管理，为事业单位和公益事业健康发展提供保障，但在实践中，也存在“重登记轻管理”等问题，需要引起重视。本文从事业单位登记与管理关系入手，重点分析“重登记轻管理”的表现、成因和危害，并在此基础上对解决措施进行粗浅思考。
概念与关系：事业单位登记与管理互为一体、缺一不可
事业单位为我国特有法人，《民法典》规定实行事业单位法人登记制，《事业单位登记管理暂行条例》（以下简称条例）要求进一步建立事业单位登记管理制度，明确由机构编制管理机关所属事业单位登记管理机构（以下简称登记管理机关）负责实施。事业单位经审批机关批准，并经登记管理机关登记，确立其从事社会活动的主体资格，方正式称为事业单位法人。
在我国行政法体系里，法人登记管理为行政职权，包括行政许可性质的登记行为，以及登记后依照行政许可法自然延伸的对被许可人从事行政许可事项活动情况的监督检查，和依照行政处罚法对事业单位违反行政管理秩序行为的行政处罚等一系列行政管理活动。
登记、管理分属不同类型行政行为，但相辅相成、互为一体，共同构成事业单位登记管理工作的基本框架。具体来说，登记为事前许可，是管理的基础和依据，没有登记，管理无从做起。管理为事中事后监管，起到矫正、预防、反馈等功能，是实现登记目的的必要保证，没有管理，登记就失去了意义，实现不了规范秩序的根本目的。准确把握、正确处理两者关系，是做好事业单位登记管理工作的题中应有之义，只有做到登记与管理协调发展，才能实现对事业单位法人的科学有效管理。
失衡与倒置：“重登记轻管理”的六个表现
事业单位登记管理工作始于上世纪末，实践积累相对不多，并且外部缺少可借鉴经验，“摸着石头过河”推进健全体制、完善机制、组织实施，出现了一些发展不平衡不充分问题，其中以“重登记轻管理”最为典型，其主要表现形式可以概括为六个层面：
1.法规体系的底子层面，“登记厚、管理薄”。事业单位登记管理源自于法、植根于法。《民法典》赋予了登记作为行政许可事项的法律根基，条例对为什么登记、谁来登记、登记什么、怎么登记等重要问题，提供了较充分的法理依据。以监督检查、行政处罚为主的管理行为，比行政许可更遵循谦抑原则，对法规依据要求更高，但有关法规对登记监管的规定不尽详实。比如行政处罚的行为、种类和幅度必须由法律、行政法规予以设定，而条例未明文设定行政处罚事项，作为部门规章的实施细则对处罚进行的明确和补充是否有效存疑，登记监管法理基础较为薄弱。
2.实施规范的框架层面，“登记全、管理缺”。近年来，各级编办深化“放管服”改革，不断推进登记管理服务标准化，尤其在登记业务“窗口”服务制度和机制上取得显著成效，工作制度、操作系统、流程规范等实现全国基本统一。相较而言，监督管理缺乏顶层设计，标准未成体系，各地做法不一而论，书面审查、随机抽查、实地核查、网络监测、执法处罚、行政监督等行为规范参差不齐。
3.工作载体的抓手层面，“登记硬、管理软”。事业单位登记和管理载体均比较单一，但两者权威高低不同。《事业单位法人证书》作为登记管理机关颁发的行政许可证件，是事业单位法人资格的唯一合法凭证，法律效力较强。年度报告是法人登记管理普遍采取的一种监管方式，也是事业单位登记监管的核心机制，其载体《事业单位法人年度报告书》 实际约束力尚存在明显短板。一是底气不足，实行公示制的强制性较弱。二是成色不够，实质审查标准欠缺，审查年度报告停留在报没报、有没有等形式层面。三是手段不硬，对不报年报仅有申诫罚、资格罚，警告力度弱，撤销登记操作性又不强，难以形成震慑。
4.业务执行的体量层面，“登记多、管理少”。业务量多少是工作分量的直观表现，普遍来看，登记管理机关登记业务活动以天计，监管业务活动以年计（一年1—2次、一次5—7天），不同程度存在以登记代监管、只登记不监管、该监管不监管、登记监管脱节等问题，业务研究、信息宣传等活动也相对集中在登记方面。
5.组织协作的合力层面，“登记强、管理弱”。登记初衷在于推动事业单位社会化，为赋予事业单位社会通用的法人资格，登记方面较早形成内外协作机制，包括事业单位登记管理与机构编制审批管理联动机制、全国登记事项实时办理系统网络平台、法人证书使用部门间互通互认机制。2022年中央编办与多部门出台《事业单位监管联动工作机制》，提出建立涉事业单位违法违规有关问题处理情况通报、信息共享、线索移送、执法互助、结果反馈等联动工作机制，落实见效仍需继续细化实化。
6.工作落实的成效层面，“登记实、管理虚”。在登记制度支持保障下，全国逾百万家事业单位以合法法人身份，广泛参与经济社会建设，为公众提供科教文卫等公益服务。但市场经济大潮下，一些事业单位出现逐利行为，事业单位规范秩序亟待维护，没有达到监管应有效果。
成因与危害：事业单位管理体制不顺机制不灵
“重登记轻管理”客观上受顶层设计不健全、登记管理机关权责不对等制约，存在主观意识不强、能力不足、作风不严等因素。实质上，一方面，事业单位“重登记轻管理”与行政权力普遍存在的“重审批轻监管”有共同的底层逻辑，比如职能缺位、履职失能；另一方面，事业单位“重登记轻管理”有自身特殊的体制机制根源。一是事业单位登记制度与审批制度并行，监管责任不清。一直以来，办理事业单位登记必须依据审批机关的批准文件，登记事项主要采用审批机关核定内容，使得登记更像备案而非许可，在“谁审批谁监管”“谁许可谁监管”原则下，监管责任不够清晰。二是事业单位管办未分，监管体制不畅。与其他登记管理机关管辖的法人不同，事业单位自有以来，就作为体制内组织，与举办单位管办一体，“人、财、物”均归行政主管部门管理，自主权限受限，事业单位这种“自己人”属性和“自己说了不算”特性与独立相对人有所不符，造成法人监管对象失焦，与以法人为对象的全行业无差别监管机制相悖。三是登记管理机关定位数次调整，监管站位不高。登记管理机关始为部门下属事业单位，本世纪初应政事分开、行政职权回归，调整为部门直属独立行政机构，近年为贯彻党中央对机构编制集中统一领导，调整为党委部门内设行政机构。机关地位越来越重要，监管职责随之越来越靠前，对登记管理工作提出了更高的要求。
“重登记轻管理”问题的影响和危害，是显而易见的。从微观看，“重登记轻管理”造成监管空白和盲区的隐患。从宏观看，“重登记轻管理”会反过来制约体制机制的健全发展，成为事业单位管理体制“薄弱环节”，容易对事业单位改革“中梗阻”、对事业单位高质量发展“扯后腿”。
解决与应对：转观念、讲实干、强统筹、谋创新
如何解决好“重登记轻管理”问题，关键在于扎紧管理的口子，坚持解放思想、开拓进取、扬长补短、固本兴新，从转观念、讲实干、强统筹、谋创新四个方面下功夫。
1.解放思想，转变观念，做到“三个跳出、三个转变”。一是跳出登记管理看登记管理，工作格局从“固步自封谋一域”向机构编制一盘棋、改革管理一盘棋转变，真正把登记管理融入服务经济社会发展大局，融入推进改革进程，融入满足人民群众日益增长的公益服务需求，在更高起点和更大平台上，审视、谋划、推进登记管理工作。二是跳出事业单位登记管理靠后惯性，工作站位从二线管理向“法定职责必须为”转变，提高政治站位，强化职责定位，坚持在政治高度上、在法治轨道上推进事业单位登记管理工作，始终把登记和管理双重职责扛在肩上，成为事业单位的法人资格准入者、秩序维护者和权益保护者。三是跳出“对审批迷恋、对监管迷茫”，工作重心从登记向监管转变，准确把握事业单位发展从外延式转向内涵式的形势变化，主动适应全面依法治国、国家治理体系和治理能力现代化，加快转变工作思维和方式。
2.开拓进取，担当实干，做到“五个起来”。一是工作制度体系建起来，不断推动完善法规体系，健全制度机制，从监管薄弱环节入手，研究具体措施办法，做好政策储备。二是事中事后管理做起来，推动制定落实年度监管工作日历，既把对事业单位的日常监测、主动管理做起来，又把上级登记管理机关对下级登记管理机关的监管做起来。三是监管措施严起来，做细做实监管措施和处罚标准，坚持执法必严、违法必究，达到处理一案、警示一片、治理一域的效果。四是监管协作强起来，紧密衔接事业单位机构编制审批与监督检查、法人登记监管，有序探索事业单位机构审批和法人登记联审联办机制，贯彻落实事业单位监管联动工作机制，建立联动部门联络员名单，进一步扩大联动范围，在网信、公安、民政、市场监管等执法部门基础上，逐步增加教育、卫生等行政主管部门以及审计、监察等监督管理部门。五是队伍培养起来，加强登记管理干部培训，着重增强政治能力、提升法律素养，补齐财经、审计等专业知识短板。
3.扬长补短，统筹兼顾，做到“三个力”。一是合力做好审批设立事业单位监管，持续与相关部门密切合作、形成合力，进一步压实主管部门、行业主管部门管理责任，建立与行业主管部门互通互助机制，借助行业监管体系掌握事业单位动态。二是全力做好登记设立事业单位监管，在提高准入标准的同时，重点做好登记设立事业单位的规范管理和监督，对登记设立事业单位与举办单位、行业主管部门绑定式管理，加强实地核查，跟踪履职情况、业务活动，通过部门信息共享、舆情热点分析等建立风险动态监测排查系统。三是着力推进分类监管清单，针对不同功能定位事业单位，在厘清主责主业基础上区分监管重点，研究编制事业单位负面行为清单作为管理要求和监管依据，对面向社会提供公益服务的事业单位，重点监管公益属性，破除逐利机制，对主要为机关提供支持保障的事业单位，重点监管政事分开，阻断“二政府”化。
4.固本兴新，创新发展，做到“三个用好”。一是用好年度报告书，丰富管理方式，落实“双随机、一公开”抽查，完善年度报告制度，推进以年度报告事项开展履职评估，引导事业单位找准定位、理清职责、提高效率。二是用好改革创新契机，破解体制机制障碍，结合深化事业单位改革创新政事权限清单、完善章程管理，理顺政府与事业单位的关系，积极探索管办分离的有效实现形式，为事业单位法人依法独立运行创造更好的体制环境。三是用好现代信息技术，向技术要效能，拓展事业单位在线系统监管功能，以信用监管为基础，搭建舆情监测、信息汇集、研判分析、风险预警的网络化数字化监控平台，为社会公益事业高质量发展提供支撑保障。
（作者单位：中共江西省委机构编制委员会办公室）