薛海明
〔内容提要〕基层干群普遍反映基层综合执法组织体系不健全、责任分工不明确、体制机制不顺畅、能力素质不达标等问题，已经成为基层社会治理效能提升的“绊脚石”。盐城市坚持系统思维、集成思维、创新思维，不断总结提升，通过创新建立基层综合执法组织体系、责任体系、制度体系、能力提升“四个体系”，持续推动综合执法效能在基层落地落实。
2023年以来，对盐城市11个县（市、区）的125个镇（街）综合行政执法局情况进行了深入调研，基层干群普遍反映基层综合执法组织体系不健全、责任分工不明确、体制机制不顺畅、能力素质不达标等问题，已经成为基层社会治理效能提升的“绊脚石”。基层综合执法这个重量级改革效能长期尘封，一直没能找到开启它的金钥匙。
对于基层综合执法效能提升的谋划和推进，需要突出党的集中统一领导，坚持系统思维、集成思维、创新思维，不断总结提升。盐城市通过创新建立基层综合执法组织体系、责任体系、制度体系、能力提升“四个体系”，持续推动综合执法效能在基层落地落实。
建立健全基层综合执法四个体系的现实背景
通过调研发现，全市镇（街）基层综合执法改革能力水平得到明显提升，但行政执法行权效能尚未有效激活，基层干部特别是执法一线干部对这项改革主要有几种声音。
1.工作合力的缺失。主要表现在基层综合行政执法组织体系不健全、责任追究不到位。基层干部反映，改革实施以后，上级缺乏做好基层综合行政执法“下半篇”文章的顶层设计，没有配套建立完整综合执法组织体系的顶层设计，县级部门习惯于依据部门工作职责各自为战，常态化开展工作，难以形成部门工作合力，呈现“九龙治水水不治”的现象，对于基层综合行政执法普遍存在的问题，出现推诿扯皮、敷衍塞责情况。县级城管局（综合行政执法局）认为自己和其他赋权部门一样，只是平行的政府部门，无力承担归口管理责任，对于镇（街）执法，做好分内事已属不易；有的赋权部门对自己履行的工作职责不清楚，导致履职不力；有的赋权部门虽然知晓自己的工作职责，却存有“多一事不如少一事”的错误思想，对基层执法出现的问题“坐等上门”，缺乏应有的担当；有的部门认为即使自己出现工作缺位、错位，也因为没有有力的责任追究，使得部门无惧履职不力的后果。组织体系的不健全，导致镇（街）综合执法孤军作战，在遇到难题后，向上级部门反映时，面临“一家推门万家挡”的境地。
2.部门履职的缺位。主要表现在责任分工不明确。镇（街）综合执法部门普遍反映，县级牵头部门作用发挥不到位、归口管理部门不明确、业务指导没落实。主要表现在：市县两级层面对理顺基层综合行政执法的体制机制不够系统全面；司法部门对相对集中处罚权等工作存有推诿态度，认为机构编制部门作为改革的牵头部门，牵头更为合适；县级城管部门（综合行政执法部门）对于切实履行指导规范、培训考核、检查督促等牵头工作职责的认识较为片面；赋权部门没有按照“谁赋权谁指导、谁委托谁指导”原则，履行业务监督指导工作责任，有的部门认为处罚权、强制权转移就是监管权转移，出现监管懈怠，这种错误认识和做法容易导致以罚代管，出现管理可以解决的问题，因为监管不到位发展为违法现象；镇（街）由于条件限制，对规范执法主体责任方面存有模糊认识，在执法资格、流程、装备、用语、标识、案卷以及执法辅助人员管理等方面存有不规范问题。
3.县镇沟通的不畅。主要表现在体制机制不顺畅。镇（街）综合执法局感受最深，县级层面一直未明确归口管理部门以及赋权部门工作责任，缺乏制度化、常态化、认可度高的运行机制。县级赋权部门大多沿用原先的工作模式、工作体系各自行事，片面强调镇（街）主体责任，仍然习惯于直接与镇（街）对口部门对接，综合执法局面临“不靠娘家靠兄弟”的现实困境。反映最多的是，职责交叉依然存在，部门向镇（街）实施的相对集中行政处罚权只是一定程度的归并，有的只是部分转移到镇（街），甚至出现企业抱怨同时接待2个执法队伍“抢上门”现象，检查的事项属于同一类项的不同方面，表面强作欢颜，内心实则厌烦不已；技术支撑不协调，执法权移交后，基层镇（街）由于缺乏专业资质和技术设备，部分案件是否违法，需要函请监管部门认定，过程曲折繁琐，一定程度上影响了执法效率和群众满意度；信息孤岛仍然存在，没有一个信息共享平台和机制，上级布置工作、发布文件，都是直接传达到下级部门，综合执法队伍或镇（街）不能及时掌握上级的要求。
4.责大力小的现实。主要表现在执法保障不达标。镇（街）执法局工作人员的呼声最高，对几个方面抱怨最多：人员力量和工作需要不匹配，全市镇（街）综合执法局共有3600多人，包括788名在编人员（持有行政执法证579人）。综合执法局没有明确编制配备标准，多数在安监局挂牌，在编人员基本仍是安监局原班人马；有的名义上人不少，实际上仍散落在相关部门，兼职从事执法工作。执法能力和要求不相匹配，持证人员总数明显偏少，平均每个镇（街）不足5人；业务培训不足，大部分综合执法局人员未接受过系统全面的执法业务培训；开展执法活动的文书票据、裁量基准、执法流程等基础性工作还未落实。执法经验欠缺，不少执法人员虽然申领了执法证件，但面对赋权事项往往束手无策，“不敢执法、不会执法”的情况相当普遍。执法支持保障力度不匹配，大部分镇（街）综合执法局询问室、档案室、保管室等功能室不齐全，共配有四轮执法用车162辆、二轮电动车447辆，执法记录仪955部、对讲机806部；平均每个镇（街）只有1到2辆执法车辆，3人才配备1部执法记录仪；协管人员工资待遇低，大部分镇（街）执法辅助人员实际到手工资不足3000元，最低1500元；综合执法人员着装不规范的问题比较突出，有13家着综合执法服装，其余仍穿着原各执法部门服装，使用的臂章样式、胸牌编号等还存在混乱现象。
打造基层综合执法四个体系的具体做法
盐城市坚持问题导向，先后出台《关于完善全市基层综合行政执法体制机制的指导意见》等文件，全面加强基层综合行政执法规范化、制度化、信息化建设，持续推动改革向纵深推进。
1.用“人无我有”破题，设计一个执行有力的组织体系。靶向发力、精准施策，强化顶层设计。以“头有人牵、责有人负、事有人做”为目标，坚持整体谋划、系统推进、全面提升，从政府层面构建形成事前预防、事中检查、事后查处有机结合的高位组织推进体系。以基层综合执法“四个体系”落地落实为目标，由常务县（市、区）长召集县级基层综合行政执法联席会议，重点解决基层综合执法遇到的疑难复杂问题，加强基层镇（街）执法保障等事项，通过月通报、季调度、年总结等方式，督促检查部门履职情况，并将年度考核情况纳入部门年度综合考评体系，推动实现基层执法“难事有人帮”。明确县委编办、县司法局、县综合行政执法局、赋权部门、镇（街道）综合执法局、县级派驻执法机构作为基层综合执法组织体系的组成单位，注重建立基层综合行政执法标准履职体系，形成部门合力，推动组成单位切实担负法定工作职责，解决当前县级部门对基层综合执法存有的对自身职责认识不清晰，虽然有认识但履职不力、推诿扯皮，以及对履职缺位监督、追责不力的问题，构建“九牛爬坡、个个出力”的基层综合行政执法新体系。
2.用“人有我实”破冰，搭建一个务实管用的责任体系。契合需求，锚定责任，优化基层“用户体验”。以边界清晰、执行有力为目标，构建一个合法合规、层次分明、齐抓共管的立体责任分担体系。
一是明晰部门牵头责任。机构编制部门主动履职，牵头建立基层综合执法体制改革机制，深入做好改革的牵头协调、组织实施，会同相关部门帮助镇（街）提升“大事不出镇”的能力，切实打通基层综合执法改革“最后一公里”。司法部门按照要求，对镇（街）落实执法制度、规范执法情况执行详细的监督检查计划，基层综合执法不严格不规范不文明问题得到严格约束，2023年至今全市范围内没有出现基层违规执法现象，群众满意率得到大幅提升；会同下放权限的部门加强行权情况评估，依法及时收回部分不适宜或镇（街）没有承接能力的执法事项，在相对集中处罚权向省申报前，牵头对市、县、镇三级实行综合执法的领域暂未获批相对集中处罚的，全部先行实行了委托执法，有效协调解决了基层遇到的重要性、普遍性问题。
二是严格落实主体责任。镇（街）全面梳理公布了镇（街） 行政执法权力事项清单，依法严格按照赋权事项开展综合执法，根据行权情况动态调整完善镇（街）行政执法事项清单，并建立“镇（街）吹哨、部门报到”的工作机制；面上制定完善了行政执法人员和辅助人员管理，强化资格审核，明确执法辅助行为边界不得以政府购买服务或其他任何形式，将执法事项外包或变相外包给其他组织或个人实施。
三是明确归口管理责任。明确县级城市管理部门（综合行政执法部门）为镇（街）综合行政执法业务牵头部门，牵头相关赋权部门细化落实对镇（街道）综合行政执法业务的指导规范、培训考核、检查督促、通报整改机制，有效提升了基层综合执法标准化管理。
四是强化业务指导责任。明确县级赋权和委托镇（街）执法的部门负责依法履行监督管理、协调指导、违法行为事前事中巡查发现等职责。有关部门按照“谁赋权谁指导、谁委托谁指导”原则，加强行政监管，建立健全了案件移送及协调协作机制；通过联动培训、案例指导、定期会商、人员下沉、开放平台等方式，加强镇（街）执法业务指导和技术支撑，并建立常态机制，为基层综合行政执法提供了指引和便利。
3.用“人有我全”破局，打造一个协同高效的制度体系。精准切号，理顺脉络，注重优化协同。以打通基层综合执法统筹协调、力量协同、信息共享、立体监督脉络为目标，打造一个上下联动、左右互动、协同高效的基础综合执法联动制度体系。
一是建立健全常态会办会商制度。县级城市管理局（综合执法局）负责基层综合行政执法联席会议办公室日常工作，会同县级赋权部门配合政府，根据工作需要，定期不定期会办研究体制调整中出现的问题，协调解决综合行政执法中的重大疑难事项，持续加强基层综合执法保障工作。
二是建立纵横双向联合执法制度。镇（街）切实履行主体责任，按照赋权事项运行情况，对于目前承接有困难的事项，提请通过增强配齐执法力量、加强业务指导等方式尽快提升行权能力；实施重点领域、重大项目监管或者关联执法事项，可以提请以镇（街道）名义开展县镇两级联合执法。县级派驻执法机构由镇（街）综合执法局统筹协调，以镇（街）名义开展联合执法，实际工作中，日常工作和人员调配以镇（街）为主，人员的教育培训、岗位交流、业务指导以派出部门为主。
三是建立信息共享和案件移送制度。建立行政管理部门与综合行政执法队伍、镇（街）综合执法局的信息共享和案件移送制度，相关行政管理部门在履行各自监管职责过程中，互相通报、共享各类行政执法信息。在镇（街）明确能够通过监管实现目的的，审慎开展执法，通过打通“信息孤岛”，避免出现由于监管不及时，演变为需要开展执法的被动情况，提升监管执法的联动性和权威性。
四是全面完善行政执法监督制度。以县级司法局为主，镇（街）司法所为辅，实施对镇（街）行政执法监督和重大行政处罚案件的备案审查。明确镇（街）主要负责人对本级综合行政执法工作负全面责任，每个镇（街）不少于1名在编在岗人员专职负责法制审核。相关业务主管部门结合镇（街）监管执法情况，制定并落实日常监督计划。健全完善涉及划转行政执法事项投诉和建议“首问负责”制，对于明确不属于本部门职能的，应当告知有权机关处理。
4.用“人有我特”破壁，锻造一个保障有力的能力提升体系。建章立制，边评边改，通过盐城特色的“标准评估”，实行标准保障。以基层干群信服、满意为目标，实施“提升、规范、保障”三大工程，锻造一个队伍过硬、执法严格、保障有力的能力提升体系。
一是实施人员素养提升工程。全面落实行政执法人员持证上岗和资格管理制度，明确每个镇（街）综合执法局在编在岗执法人员不得少于5人。县级司法行政部门和有关赋权部门通过综合培训、现场教学、实战演练等形式加强执法人员培训指导。镇（街）负责加强行政执法人员和辅助人员思想政治教育，牢固树立执法为民理念，制定年度培训计划，突出实战、实用、实效，不断提高基层综合执法人员的思想政治素质、法律业务素质、执法技能和现场处置能力。探索分派执法骨干分片挂包、基层执法人员上挂锻炼制度，解决基层执法及辅助人员工作经验不足问题。
二是实施人员管理规范工程。县级行政执法部门下沉的，且在镇（街）综合执法岗位承担执法任务的人员，作为镇（街）执法人员申领综合执法证。实施执法公司、培训管理、执法流程、执法装备、执法用语、执法标识、执法文书、案卷管理“八个统一”。镇（街）综合执法局负责人应当具有行政执法资格和执法工作经验。建立健全执法辅助人员考核管理制度，强化辅助人员职责边界意识和行为规范意识。建立行政执法人员和辅助人员退出机制，及时清退不符合条件或者违法违规执法人员。
三是实施执法资源保障工程。加强镇（街）同县级执法部门智慧监管执法平台建设，加快实现数据实时共享、双向畅通，及时通报立案、移送、结案等行政执法信息。镇（街）执法需要有关县级行政执法部门提供相关信息或者进行鉴定、检查、检测的，可以向有关部门提出请求，有关部门应当依法提供协助。全面规范设立镇（街）罚没款账户，建立执法辅助人员自然增长机制，规范执法业务用房、业务用车、业务装备以及服装标识配备标准，为提升综合执法水平提供坚实保障。
为切实保障综合执法效能在基层落地落实，盐城市以“规范”“高效”“权威”三大主线，对照上述四个制度体系、三大工程，开展一项特色工作 — —创新实施镇（街）综合执法履职效能专项评估，并纳入市对县高质量发展考核指标体系。当前，各县（市、区）对落实综合执法“四个体系”高度重视，取得了良好的预期效果。
体系构建的阶段成效
自体系建成后，依托制度体系大力开展检查评估和检查整改，初步形成了体制机制健全、职责明晰、队伍过硬、执法严格、保障有力、监督到位的基层综合执法模式，以期为面上深化改革提供参考。
1.体系机制更“顺”。注重基层综合执法优化协同高效，通过政府高位组织推进，建立常态会办会商、纵横双向联合执法、信息共享和案件移送以及行政执法监督等基础综合执法联动制度体系，初步实现上下对接顺畅、职责履行高效。通过定期研判，有效解决了一批镇（街）执法过程中出现的疑难复杂事项，实现了“难事有人帮”；通过以镇（街）名义强化联合执法，有效推动了执法力量下沉，增强了基层综合执法能力，实现了“大事不出镇”；通过建立信息共享和案件移送制度，强化了监管执法协同，基层综合执法局更加“耳聪目明”，切实提升了基层综合执法效能和水平；通过构建执法监督制度体系，镇（街）行政执法规范化显著提升，强化“首问负责制”之后，群众反映的投诉和建议得到及时有效解决。
2.职责分担更“清”。机构编制部门牵头建立健全“四个体系”后，部门职责层次更加清晰，部门协同配合后发显效。司法部门主动牵头开展市县镇综合行政执法相对集中处罚权工作，以市级为单位成功申报省级试点，实现了对基层执法赋权的精准匹配和动态调整；县级城管部门（综合行政执法部门）会同相关赋权部门按照“谁赋权谁指导”原则，全面建立了指导规范、培训考核、技术支撑、检查督促等常态化对接机制，赋权部门逐步适应了“赋权部门”+“综合执法局”新模式，全部明确了业务指导监督和技术支持机制，基层综合执法局得到了常态化有效的执法支持。
3.执法保障更“强”。全市基层镇（街）除安全生产综合监督管理人员配备按照省要求执行外，所有镇（街）综合执法条线按标准统筹配备5名以上在编在岗持证工作人员（含派驻人员），有力强化了基层执法工作力量。9个县（市、区）相关赋权部门全部按照规定制定了业务培训工作计划，拟用1年时间对所属所有镇（街）综合执法人员开展业务培训，通过基层人员“上挂”、部门执法人员“下派”，基层执法经验不足问题得到很大程度补足。全市镇（街）综合行政执法局全面落实文书票据、裁量基准、执法流程等基础性工作，全部开设罚没款账户，综合执法局办公用房按照办公室、询问室、档案室、保管室等功能需要标准化配备；根据执法工作需要精准测算，长期积极争取四轮执法车辆指标，短期配齐配全 2 轮执法车辆，配备执法记录仪、对讲机，执法人员服装全部按照综合执法要求定制综合执法服装，统一臂章、胸牌编号标准。
深化改革的路径思考
在实践中，我们也发现，体制机制建立后，一些地方因为部门领导认识不足、平台建设不到位等现实问题，仍然有落实不力的现象；一些部门对于部门应该履行的工作责任，仍然存有本位主义；基层执法保障基础较差，执法车辆保障因为指标问题难以在短期内解决，执法服装缺乏统一标准需要在实践中改进完善，执法人员待遇由于地方财力限制只能稳步改善等，综合保障仍需要一个长期的过程不断强化。
1.进一步强化组织领导。在全市实行基层综合行政执法“四个体系”的基础上，持续关注完善体系效能的发挥，推动牵头部门、归口管理部门牵头，在体系大框架内，坚持“边评边改”，深入开展体系标准化建设，推动各县（市、区）县镇两级之间就指导、培训、监督、技术支持等事项，建立标准化工作方法、工作流程、工作机制，带动各县（市、区）基层综合执法水平不断提升。
2.进一步强化平台建设。立足基层综合执法工作需要，细化县镇两级社会治理现代化指挥平台功能，充分利用大数据合理配置基层综合行政执法事项，推动单个基层执法事项与各镇（街）工作需要和执法频次互相匹配，避免执法资源的无序投放；精准辅助基层行政执法工作，借助大数据技术实现镇（街）和部门之间“数据说话管用和数据多跑腿、基层少跑路”以及执法裁量控制，实现基层综合执法的高效运转；精确监督基层行政执法运行，围绕“三项制度”执行，对执法依据、执法程序、执法决定的公开和共享实现可追溯、可视化、全留痕，切实加强基层执法规范化建设。
3.进一步形成工作合力。把制度优势转化为治理效能的关键在执行。市县两级牵头部门、归口管理部门要进一步借力借势，在党委、政府支持下，争取纪检监察、组织、人社、财政、机关事务管理等部门的支持，强化基层综合执法“四个体系”执行情况监督和综合保障，争取将基层综合执法纳入党委巡察范围，通过持续将评估结果纳入高质量发展考核体系、实行常态追究问责、持续开展基层执法局规范化建设，切实保障基层综合执法“四个体系”在基层落地生根。
（作者单位：中共盐城市委机构编制委员会办公室）