王海光 任 钊
〔内容提要〕党的十九届三中全会提出，区分情况实施公益类事业单位改革，面向社会提供公益服务的事业单位，理顺同主管部门的关系，逐步推进管办分离，强化公益属性，破除逐利机制；主要为机关提供支持保障的事业单位，优化职能和人员结构，同机关统筹管理。为落实党中央部署要求，我们聚焦公益类事业单位分型管理，围绕如何准确区分出主要为机关提供支持保障事业单位新命题，采用书面调研和实地调研相结合的方式，深入了解潍坊市本级和寿光、高密、奎文、昌乐等县市区实际情况，在此基础上深刻剖析有关体制机制问题，研究提出统筹管理的意见建议。
研究背景及必要性分析
（一）事业单位分型管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求
1.从优化党和国家机构职能体系的角度。党的十九届三中全会对事业单位分型管理的提法，是从党和国家机构改革大局出发，对事业单位结构布局做出的重大决策部署，明确了事业单位作为机关与社会的桥梁作用，阐明了事业单位为机关和社会双向服务的职能定位，肯定了主要为机关提供支持保障事业单位的特殊性和价值意义，对于充实完善党和国家机构职能体系建设，优化事业单位结构布局，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。
2.从推动编制资源统筹的角度。长期以来，我国实行严格的编制分类管理政策，行政编制普遍不足，事业编制相对充裕，编制资源配置不均衡是制约治理能力提升的重要因素，也是混编混岗问题产生的根源。调研发现，市县层面主要为机关提供支持保障事业单位多是为了补充行政人员编制不足而设置。2023年，中央编办、山东省委编委先后出台统筹使用各类编制资源的指导意见，同年，中组部、人社部印发 《事业单位工作人员考核规定》，提出对主要为机关提供支持保障的事业单位工作人员的考核，根据实际情况，可与主管机关（部门）工作人员考核统筹。机构编制、人员考核作为组织、人事、财政等政策制定的基础依据，为进一步深化行政和事业两类编制资源统筹管理提供了路径方案和配套政策衔接。
（二）事业单位分型管理是深化事业单位改革“后半篇文章”的应有之义
随着事业单位分类改革深入推进，目前保留下来的全部是公益类事业单位。事业单位分型管理是党中央对事业单位改革认识实践的进一步深化，两种类型事业单位功能定位、服务对象、运行机制、改革方向各不相同，如果按照同样的资源配置和管理方式，将难以适应事业发展要求，突出表现在以下两个方面。一是效率问题。在分型管理之前，事业单位改革方向是强调社会公益属性，为社会提供公益服务。在这种顶层设计下，主要为机关提供支持保障事业单位呈现出“墙头草”现象，面向机关时强调社会公益性职能，面向社会时又强调为机关提供支持保障的职能，职能定位的不清晰导致这类事业单位机构臃肿、管理不规范、效率不高、发挥作用不足等问题突出存在，一定程度上造成机构编制资源的浪费。二是公平问题。主要为机关提供支持保障事业单位因机关而生，人财物和业务工作很大程度上由机关统筹管理，有的与机关科室处于“合署办公”的状态。由于“事业身份”限制，在提拔晋升、评比表彰、薪酬待遇方面存在较大差距，一定程度上影响事业人员工作的积极性。
（三）主要为机关提供支持保障事业单位与机关统筹管理是进一步优化党和国家机关人员编制总量和结构的现实需要
1.从人员编制总量来看。长期以来，总量控制是机构编制工作的基本原则。作为重要政治资源、执政资源，党和国家机关人员编制总量统计口径是否科学合理，很大程度上影响党的长期执政能力和国家政权建设，也深刻影响着党中央改革管理决策和组织、人事、财政等政策制定。在统计“官民比”时，容易造成差距，主要原因在于域外国家把主要为机关提供支持保障的机构也列入行政人员进行统计，我们没有根据服务对象不同对事业单位进行分型测算，从而造成统计数据畸轻畸重的现象。
2.从构成结构来看，公务员职位分类管理是世界通行做法。我国公务员法规定也实行公务员职位分类制度，但长期以来综合管理类相对单一的公务员管理模式弊端日益暴露，与全面深化改革、政府职能转型极不适应。未来加快推进公务员职位分类管理改革的方向是在综合管理类公务员占主体的基础上，有序将专业技术类、行政执法类职位划分出来，实行相应的职级序列和管理制度。2023年9月，中组部新修订颁布《专业技术类公务员管理规定》《行政执法类公务员管理规定》，为实际承担执法支持的事业单位人员转隶提供了解决方案，也为专业技术人员与机关统筹管理提供了可能，为两者在结构上统筹管理提供了结合点。
（四）从各地实践来看，事业单位分型改革已进入深水区亟待政策支持破局
调研发现，自上而下越到基层，主要为机关提供支持保障事业单位与机关统筹管理越紧密，融合度越高，相关的政策支持红利也越明显。比如，潍坊市探索将机关和事业单位深度融合，把事业单位的人、财、物均由机关统筹管理使用，将职能关联度高的科室单位进行集成优化、合署办公，进一步提升了工作效率。又如，威海市建立主要为机关提供支持保障类事业单位统筹管理制度，结合“明确内部职责分工”工作，明确与机关内设机构职责分工事项，建立协作配合机制等。又如，汶上县委编办创新设立跨群团机关的综合服务保障类事业单位，为团委、妇联等群团机关提供人员综合保障。又如，在乡镇（街道）层面探索实行“编制分类管理、人员统筹使用”模式，即在行政、事业人员编制性质不变的前提下，将合适的人员安排到合适的岗位上统筹使用，扩大灵活用人自主权。各地实践探索为进一步推动与机关统筹管理提供了丰富经验参考，但在人事管理、财政保障、领导职数统筹使用等诸多方面尚未取得突破，缺乏系统性的制度规划和设计，需要进一步从中央层面顶层设计，组织、编制、人事、财政等领域协同发力出台改革政策才能予以破局，形成改革合力。
存在的问题及原因分析
（一）影响分型标准的因素众多
事业单位分型准确与否，直接关系到下一步相关管理政策的科学性和可操作性。现有事业单位种类繁多，职能较为混杂，分型标准受事业单位职责来源、服务对象、经费渠道、与机关职责关联程度、实际职能运行情况、可否由市场配置资源等多方面因素影响，任何单一标准均无法覆盖所有事业单位，采用综合指标则面临指标权重、适用标准等问题，给分型工作带来很多困难。有的事业单位具有双重属性，既为机关提供支持保障，也承担面向社会提供公益服务的职责，难以精准确定类型。从调研中还发现以下几个误区：从岗位设置上看，单纯以专业技术岗和管理岗比重作为认定依据；从职能认定上，单纯以事业单位机构职能编制规定作为认定依据；从财政收入来源看，单纯以是否具有营收能力作为认定依据；从社会化程度看，单纯以能否参与市场竞争作为认定依据；从公共服务表现形式看，单纯以是否直接为群众提供服务作为认定依据。如，面向特定群体服务的单位如党员教育、民族宗教事务等事业单位，不能仅把是否面向群众作为界定标准，需要分析其职能来源才能精准确定类型。
（二）对于事业单位“为机关提供支持保障”范围把握不准
事业单位“为机关提供支持保障”范围不是无限的，“政府购买服务”的市场机制也发挥重要作用，下一步的改革重点是“明确功能定位，逐步压缩规模，实行严格管理”，言外之意是强化“政府购买服务”市场机制保障作用。在具体分型中，一部分事业单位作为机关职能的延伸而存在，如，在机关行政执法、登记服务、信访接待、审批服务等履职过程中作为经办环节存在。一部分为机关提供辅助支持保障而存在，如提供后勤服务的服务中心、文印中心等，提供决策咨询服务的研究中心等。这些形形色色的“为机关提供支持保障”的职能，哪些由市场机制保障更有效，哪些由事业单位保障更合理，缺少更为精细的分型分类指导性意见，在具体分型和统筹管理中，如果放得过宽，像一些劳务性事务性的机关服务中心、招待所、文印中心等划入为机关提供支持保障范畴，而没有“政府购买服务”等市场化替代机制，极易造成新一轮党政机构人员膨胀。卡得过紧过死，又会影响机关效能的发挥。
（三）主要为机关提供支持保障事业单位规模小，重复设置，综合利用率较低
从机构设置来看，每个部门都有一套自己的事业体系，各部门、各行业之间相对封闭，分属不同部门的同类事业单位缺少统筹规划，重复设置较多。同时，同一部门内有不少职能相近的事业单位，分工过细，效率不高。从编制人数看，面向社会提供公益服务的事业单位都占同级事业编制及人员的60%—80%以上，是事业单位的“大头”，比如各类中小学、医院等面向的服务群体大，所使用的编制就多，编制和人员较为集中，资源综合利用率较高。为机关提供支持保障事业单位数量虽多，面向的群体范围较窄，使用的编制就少，编制和人员较为分散，资源综合利用率较低。从职能运行看，职能履行不够规范，人员混岗使用现象比较普遍。实际工作中，主要为机关提供支持保障事业单位日常业务以为机关提供咨询研究、后勤服务、技术支持、行政辅助等为主，基本依附于机关开展，极少或不面向社会提供公益服务，相关组织人事、绩效分配、人员招录等往往也由机关直接实施，受机关干预较多，部分单位政事不分，顶着事业单位的帽子，干着机关的活，各类执法、卫生监督等机构，以及各种事业性质局、办、处等，实际承担机关行政职能及管理事务，自身职能任务履行较少，导致该类事业单位自主权缺失、独立性不足，人员混岗的情况比较普遍。
（四）与机关统筹管理存在诸多限制
一是分型管理与现行事业单位管理方式的衔接待明确。如与分类管理（公益一类、公益二类）、经费类型的衔接，分型后可能出现“同型不同类”的情况，这就造成在经费保障形式上存在不匹配的问题，需要建立一套与事业单位分型管理配套的经费保障体系。二是组织人事、党群建设、内设机构设置、领导职数、业务开展、岗位结构、经费资产管理、考核评价、福利待遇等方面政策进一步明晰。比如，党政群机关和事业单位领导职数核定标准不同，编制总量控制后，领导职数核定标准如何确定以及事业身份人员能否担任领导职务需要政策的进一步明确。又如，根据有关规定，事业执法身份不符合法律规定，限制了流动的可能性。三是专业技术人员与机关统筹存在障碍。公务员法规定，公务员可以通过调任的方式与事业单位人员交流。但在实际操作中，事业人员调任公务员属于“逆向流动”，其调任程序、数量和审批权限都较为严格，可操作性有很大局限性。市县层面，专业技术人员薪酬待遇和晋升空间，与事业单位管理岗和公务员相比，具有更大优势，专业技术人员调任公务员的积极性普遍不高，这就为事业人员和行政人员的深度融合带来障碍。四是管理岗位职员等级晋升制度还未实施。上次事业单位改革时，通过机构撤并优化整合，事业单位领导职数得到规范，数量有所精简，由于目前省市两级都未实行职员制改革，与机关公务员岗位人员相比，事业单位管理人员晋升空间较小，一定程度上存在“天花板”，影响了工作积极性。在县级虽已实行管理岗位职员等级晋升制度改革，但一般人员在任职年限、学历认定等方面缺乏细化的标准，导致推进的速度还不够快，一般人员对改革的获得感不强，影响了改革成效。五是实行参公管理存在政策限制。主要表现在以下2个方面：事业单位实行参公管理，需要有国家层面的法律法规明确其承担公共事务管理职能；根据山东省有关政策要求，参公单位认定的数量、人员及编制均不超过改革前的总量。这两方面的政策规定，限制了支持保障事业单位实行参公管理。六是存在一定改革阻力。分型管理关系到事业单位干部职工利益结构调整，涉及人员身份、收入分配的变化，甚至会出现人员分流情况，干部职工会担心切身利益得不到保障而产生抵触情绪；主管部门担心改革带来不稳定因素，比如，一定时期内存在人员身份不统一、干部超配、管理人员职务晋升“天花板”、中高级专业技术人员岗位不足等问题，又如，市县两级因受行政机构限额和编制总量制约，一些本应设置为行政机构的，变通设置为机关提供支持保障的事业单位，下一步改革将重点进行压缩和严格管理，一定程度上影响对主管部门支撑力量的补充，又如，管办分离、法人治理结构、人员控制总量等也需要进一步完善相关配套支持政策。
意见建议
（一）明确概念，厘清职责边界
事业单位一旦进行分型认定，其资源配置、日常管理、绩效考核等均要相应调整。因此，事业单位分型准确与否，直接关系到下一步相关管理政策的科学性和可操作性，需要建立完备的理论系统支持和探索前瞻性经验指导，健全各种配套措施以满足分型改革的要求。一是多维度考量。从职责来源、服务对象、经费渠道、与机关职责关联程度、可否由市场配置资源等多方面综合考虑，制定分型标准。为机关提供支持保障的对象一般为事业单位的主管部门，部分可扩大为体制内的机关事业单位和干部职工（“一对多”事业单位）；重点保障主管部门职能的延伸，严格控制辅助支持保障范围；职责定位是保障机关高效、顺畅履职，促进主管部门充分履行职能。对于可由市场机制保障的，优先通过市场手段解决，原有事业机构人员进行撤并和分流。二是出台统一的标准。明确为机关提供支持保障事业单位的划分依据和概念范围，参照事业单位分类目录，详细制定为机关提供支持保障事业单位参考目标，精准定位，明晰职责、服务对象以及与机关的关系，确保两种类型事业单位与机关各司其职、各归其位，进一步规范单位名称、主管部门、主要职能、编制数量等基本要素，为区域内事业单位的统一奠定基础。三是精细化界定。对于具有多重属性、复合型的事业单位，通过梳理单位职责任务，制定主责主业任务目标表（包括职责、任务目标、推进措施、权重、服务对象），以每项“任务目标推进措施”的工作性质和权重为基础进行类别界定，对应权重超过80%的职能所指向的事业单位类型，可初步认定为该单位的类型，进一步通过梳理、整合、剥离、市场化替代等方式，转变非该类型职能的保障和实现形式，并通过事业单位监管评估，对分型结果进行复核认定。
（二）严把有关原则，积极稳妥推进
改革工作不是一蹴而就的，可以在把握有关原则的基础上，分情形分批次压茬推进，对于比较复杂的事业单位可放入“待定类型”或“暂按以前政策管理”，经综合分析研判或者单位职责整合调整之后综合研判确定。一是坚持实事求是原则。部分事业单位机构职能编制规定与实际运行不一致，在具体分型过程中要按照实际情况准确把握分型标准，坚持积极稳妥、分类分步、一户一策，会同主管部门具体问题具体分析，综合研判事业单位各方面情况后进行界定。二是坚持“横向”“纵向”统筹原则。从横向上看，职能相同相近、职责来源一致、服务对象范围相当的事业单位，原则上应保持类型一致；从纵向上看，同一行业领域内职能相同但不同层级的事业单位，原则上应保持类型一致。三是坚持“成熟一个划分一个”原则。对于具有典型特征、类型划分无异议的单位，可直接确定类型；对于具有多重特征、难以确定类型的，可保持现状、暂不分型，待条件成熟后再予确定类型。
（三）探索设置二级指标，分类推动统筹管理
在分型基础上，对不同类型的事业单位，综合考虑工作性质、服务对象特性等，对业务类别进一步细化分类，在下一步改革中分类施策，逐类提出有针对性的改革措施。我们初步分析，为机关提供支持保障事业单位可以分为以下5 种类型：一是为机关运转提供后勤服务的事业单位，比如机关事务服务中心、车队、文印中心等，改革方向是建立一对多综合服务保障事业单位，为多个机关提供综合保障或由政府购买服务由市场提供保障；二是为机关履职提供信息、检测等技术支持服务的事业单位，改革方向是综合考虑其功能定位、公益二类和高值仪器设备价值的综合利用，本着从严把握的原则，主要将其划入为社会提供公益服务事业单位，其承担的为机关支持保障的职能如强检等业务可以通过政府购买服务或财政专项经费列支保障；三是为机关履职提供研究咨询的事业单位，比如重大决策推进服务中心、社科院、政策研究中心等集中较多高层次人才，改革方向是与机关统筹管理或者通过政府购买服务形式予以保障；四是为机关履职提供行政执法的事业单位，比如文化市场执法支队、自然资源执法支队等，改革方向逐步与机关统筹纳入执法类公务员管理；五是为机关提供行政辅助的事业单位，比如信访接待中心、不动产登记中心，主要职责是为机关履职尽责提供服务、预收预审材料等窗口工作，改革方向与机关统筹管理或者通过政府购买服务形式予以保障。
（四）因地制宜，明确改革路径
机构方面：由于事业规模小、功能散、职责弱，如果单独设立，事业单位职责任务不饱满，难以充分发挥作用。针对这一现状，按照集约高效、机构优化、保障有力的原则，大力整合职责任务相同相近、规模过小的事业单位，优化布局结构，压缩整体规模，探索跨部门设立主要为机关提供支持保障事业单位，为机关单位提供人员综合保障。职能方面，遵循“先分型、再施策”的思路。在分型基础上进一步进行机构和职能的整合，对其中可以为社会提供公益服务和可以由市场手段解决的职能予以剥离，使其职能更加聚焦为机关提供支持保障。编制方面，探索推行编制分类管理、人员统筹使用制度体系，有必要结合各地区人口规模和经济发展情况，以各市人口数为基数制定相关系数，综合确定实行统筹管理后的行政机关各类编制总数，与原有行政编制相比，不足部分即为需统筹的事业编制数额。所需事业编制从行政机关所属支持保障类事业单位编制中划转，纳入机关统筹管理的事业编制，作为“机关统筹编制”，单独建账、分类登记，专项管理，做到清晰明确。“机关统筹编制”与机关行政编制合并，统一作为设立内设机构、核定领导职数和干部职级的编制依据。人事管理方面，参照公务员管理，打破人员身份壁垒，在保持人员身份不变的前提下，对行政事业人员实行统一调配、统一考核，将“身份管理”转变为“岗位管理”，并对应相应职务、职级兑现工资福利待遇，调动不同类型编制人员工作积极性。
（五）积极稳妥，统筹抓好组织实施
一是注重顶层设计，谋定后动。事业单位改革已经进入“深水区”，需要针对两种类型事业单位，从中央层面顶层设计，会同组织、编制、人事、财政等领域协同发力，出台综合性的分型管理配套政策才能予以破局。要确定好改革目标、改革方向和措施；明确分型概念，厘清职责边界，精准定位，明晰职责和服务对象以及与机关的关系，确保各司其职、各归其位；制定好科学的分型标准，明确好划分依据，出台分型目录，细化分型指导；出台分型后管理政策，明确分型后进一步分领域改革路径和指导意见。二是加强调查研究，试点先行。事业单位分型管理是一项事关机构编制管理全局的创新工作，要深入基层一线，掌握事业单位实际运行情况和发展瓶颈，因地制宜，避免出现“一刀切”的情况。更要试点先行，以点带面，逐步推开，在全省范围选择条件成熟的地级市进行分型管理试点，解剖麻雀，获取经验，进一步对分型标准、改革路径进行修订完善，兼顾改革力度和承受度，确保平稳有序地推进改革。三是强化部门联动，协同发力。事业单位分型管理是一项事关各级部门工作职责的复杂工作，涉及面广、政策性强、关联部门多，在各级党委、政府的统一领导下，各级机构编制、组织、财政、人力资源社会保障等部门，要各司其职、密切配合、协同发力，积极主动地做好改革有关工作。涉改单位要认真研究自身改革事项，制定改革落实预案，汇总反馈改革意见，妥善解决分型管理中出现的矛盾和问题。
（作者单位：山东省行政管理科学研究所、中共潍坊市委机构编制委员会办公室）