刘 萍
〔内容提要〕2024年3月，习近平总书记在湖南考察农村基层减负、提升基层治理效能等情况时指出，要坚决整治形式主义、官僚主义问题，精兵简政，持之以恒抓好这项工作。破解基层治理“小马拉大车”突出问题，是当前提升基层治理效能的一项紧迫任务。湖北省十堰市坚持问题导向，聚焦为“大车”减负，为“小马”赋能，从机构编制视角探索构建权责清晰对等、责能配备均衡的乡镇管理体制改革路径。
乡镇是国家治理的基础单元，事关加强基层政权治理能力建设，稳固党的执政根基。为破解基层治理“小马拉大车”突出问题，湖北省十堰市委编办通过座谈、访谈、查阅资料、实地察看等方式，于2024年3月深入8个县市区具有代表性的 22个乡镇开展实地调研，累计访谈 397人（其中县领导 18人，乡镇班子成员 131人、内设机构负责同志73人、所属事业单位及延伸派驻机构负责同志134人，村、社区党组织书记41人），详细了解“小马”何以小、“大车”大在哪，分析研究为“小马强身”的路径，整合资源实现“马拉快车”的措施。
十堰市基层治理体制机制的实践探索
基层治理是国家治理的基石。习近平总书记在党的二十大报告中指出，坚持大抓基层的鲜明导向，把资源、服务、管理下沉基层、做实基层。习近平总书记对做实基层、大抓基层提出的系列要求，为深化基层管理体制改革提供了根本遵循。十堰市委编办结合本地实际，不断探索基层管理体制机制改革创新，力图构建科学完备的机构职能体系，解决制约构建新发展格局、推动高质量发展的卡点瓶颈和短板弱项，全力做好支撑服务保障工作。
1.加强统筹谋划，深化街道管理体制改革。2020年十堰深化街道管理体制改革，13个街道共计核定行政编制389名，直属事业单位事业编制568名，一次性核定社区党组织书记专项事业编制88名。各街道规范设置5-6个内设机构、3个直属事业单位，涉农街道增核农业农村办公室。街道党政领导班子职数不超过9名，领导班子成员实行交叉任职。指导各街道平均承接赋权事项161项，统一街道法定权力事项74项，行政执法事项目录统一单列，平均162项，赋予街道规划参与权、综合管理权、对区域内事关群众利益的重大决策和重大项目的建议权、执法统一指挥权、应急处置权等，有效保障街道发挥统筹协调和综合管理作用。
2.创新体制机制，推进跨区域跨系统跨流域综合治理。聚焦“一库碧水永续北送”，系统梳理市县18个部门25项流域治理工作职责，印发《机构编制部门服务保障流域综合治理和统筹发展若干措施》，明确1个支撑、4个试点、6大机制。设立十堰市公安局南水北调水源区生态环境警察支队、丹江口市库区综合执法大队、丹江口市水质安全保障指挥中心等机构，强化系统思维，推动联合办公、综合执法。制定 《库区综合行政执法权力事项清单》，统一委托 356 项涉库区执法职责，确保“一支队伍管执法”成势见效。
3.科学规范属地管理，构建基层治理新格局。落实中央为基层减负工作要求，选取11个乡镇（街道）作为试点开展科学规范属地管理工作。推行依单履职，编制属地管理事项责任清单，建立清单联审制度、动态管理机制、事项准入机制、部门和镇街履职双向考核制度。强化镇呼县应，将属地管理事项全部纳入网格化管理，推行“乡呼县应、街呼区应”上下联动机制，完善镇街与县级职能部门联合会商、联合执法、信息共享、统筹协调工作制度。加强资源整合，同步下沉人、财、物资源，建立“镇街属地管理一站式综合服务窗口”，在村（社区）成立综合服务派驻站，设置“属地管理联动哨卡”，推动部门快速、高效办结。
4.建立四个“周转池”，推动编制人员下沉。试行市直行政编制周转制度，通过“减上补下”，向街道调剂行政编制40余名。建立事业编制“周转池”，调剂2000余名事业编制注入周转池，陆续向教育、医疗等领域周转 180 名。建立教师编制“周转池”，先后两次向张湾区、茅箭区下达教师周转编制共671名，保障两区中小学教职工编制配备全面达标。建立高层次人才编制“周转池”，印发《十堰市引进高层次人才专项事业编制管理办法（试行）》，收回1000余名事业编制纳入“周转池”，专项用于教科文卫、社会治理等领域引进高层次人才使用。推动编制资源向基层倾斜，近年来先后核准街道、乡镇公务员招录选调用编计划1754名（乡镇1629、街道125）。
5.推行权责清单制度，构建市县乡三级权责清单体系。公布市级政府 48 个部门行政权力事项2776项、责任事项21409项。按照同一标准、同步清理、同期编制、同步晒权的原则，构建市、县、乡三级权责清单体系，打造责任政府。运用“互联网+”思维，建成审批服务“一张网”，将各级行政审批、公共服务及其他申请事项，逐项编制办事服务指南和审查工作细则，纳入各级便民服务办事大厅，线下线上同时办理，方便企业群众办事，实现市、县、乡、村四级系统业务办理“一网覆盖、只进一门、一窗受理、一次办好”。
十堰市基层治理“小马拉大车”现状分析
十堰市位于湖北省西北部，是鄂、豫、陕、渝毗邻地区唯一的区域性中心城市，辖三区四县一市两个功能区，总面积 2.36万平方公里，人口320万，共有乡镇106个。2005年十堰市推进乡镇综合配套改革，按照乡镇土地面积、辖区人口、财政收入等测算标准，确定乡镇类别，一、二、三类乡镇行政编制分别不超过 45 名、40 名、35名。从紧设置3个内设机构：党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室。乡镇延伸派驻机构一般设置为：派出所、司法所、市场监管所、财政所、自然资源和规划所、人社中心、医保中心、林业站、文化站等。随着经济社会的全面发展，乡镇的职能职责发生了较大变化，乡村振兴、生态环保、安全应急等日渐成为乡镇重点工作。近年来，党中央先后多次部署乡镇管理体制改革有关工作，明确构建简约高效的基层管理体制，对优化乡镇机构设置提出了具体意见，同时要求强化资源、服务、管理下沉，不断筑牢基层基础。与党中央大抓基层、做实基层有关要求相比，十堰市乡镇运行主要存在以下几个方面问题：
1.乡镇职能配置不够优化。一是职责任务变化较大。乡镇政府“三定”规定距今已近二十年未曾调整，原核定的职责与当前实际承担的任务相比，发生了较大变化。原来的主要职能职责是落实国家政策，严格依法行政，发展乡镇经济、文化和社会事业，提供公共服务，维护社会稳定等。以丹江口市为例，市委安排乡镇当前主要承担守水护水、加强党的建设、安全生产、优化营商环境、乡村振兴、发展工业或旅游经济、民生服务、平安法治等工作。二是机构设置不合理。目前乡镇机关内设机构一般设置党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、政法办公室（应急办公室），经济发达镇另设置城镇建设发展办公室、招商办公室。直属事业单位一般仅设退役军人服务站，经济发达镇另设政务服务中心、综合执法局，已不符合当前经济社会发展所需。各站、所等机构由县直部门延伸派驻。三是权责不对等问题突出。延伸派驻机构及其工作布置、人事编制、资源调配、项目决策均由上级职能部门负责，乡镇的自主权并不多。伴随着高质量发展需要，上级对乡镇工作的要求越来越高，群众对政府的期望越来越大，很多工作到最后都是属地责任，“属地是个筐，啥都往里装”，乡镇变成无限责任，缺乏与责任相匹配的财权、审批权、必要的行政执法权。
2.机构职能体系不顺畅。一是“条块分割”导致乡镇管理力量分散。延伸派驻机构由县直部门考核管理，人权、事权、财权都不在乡镇。乡镇对延伸派驻机构的管理仅有人事建议权，常因县直部门对乡镇的考核压力空置。二是“条条干预”致使乡镇职能缺失。县直部门向乡镇下派工作指标、交办工作任务，因考核原因乡镇不得不接、不得不干，迫于工作压力大，被迫增加聘用人员、加挂多种牌子。三是“条强块弱”使得基层权小责大。为落实县直部门交办的工作任务，乡镇多数人员岗位交叉或重合。部分偏远乡镇基础设施薄弱，抵御自然灾害能力不足，产业发展、交通安全等问题凸显，上级部门泛化的“属地管理”让不少基层干部面临权小责大困境。四是监管与执法不明晰。乡镇的执法工作由县直部门派出机构承担，执法力量薄弱，“看得见的管不着、管得着的看不见”现象普遍。
3.乡镇工作任务重。一是工作量大。上面千条线，下面一针穿；上面千把锤，下面一颗钉。上级各项工作任务最终都要在乡镇这一级落实。调研中很多乡镇干部反映，他们就是基层工作的“十大员”，即：保洁员、护林员、护路员、护河员、包保员、消防员、招商员、调解员、安全员、农技员等，大量繁琐的工作任务，让“5+2”“白+黑”成为乡镇干部生活常态。二是阶段性、临时性工作任务多。5至10月的防汛、每年的林业资源普查、“两金”收缴等任务，造成不同时段的工作忙闲不均、周末休息时间极不稳定。库区乡镇守水护水责任重大，任务繁重，缺乏资金，水上交通安全保障低，影响工作积极性。三是乡镇工作行政成本高、经济压力大。十堰市大部分乡镇均属于山区、库区乡镇，距离城区远、山区库岔行路难、交通条件差，不仅增加了安全生产、平安建设等工作时长，也相应增加了人力、物力成本，经济负担甚重。
4.乡镇人员缺口较大。一是专业人员匮乏。新进年轻同志基层工作经历不够丰富，短时间内还难以承担城镇建设规划、农业水利、应急等一系列专业性较强的工作。伴随着群众法治意识和民主意识的提高、安全生产工作重要性的日益凸显，乡镇对法律、应急、执法等专业人才需求较大。乡镇普遍反映，“招来很多笔杆子，但缺少更多的泥腿子”。二是干部稳定性不够。乡镇年轻干部因考试、提拔、借调等原因流动得快，借调后仍占用乡镇编制，对乡村振兴、社会治理等工作的正常开展产生一定影响。部分“老乡镇”是基层的“稳压器”，因退休、调动等原因离开乡镇，基层工作力量更加薄弱。三是乡村干部队伍建设有明显短板。本土化不足，因选人用人政策限制和乡镇干部补充方式单一，乡镇本土干部越来越少，且以综合管理类人员为主，缺乏有基层经历或农村出生的干部。村干部工作强度大，基本都是专职，工资待遇低，养老问题难以解决，工作经费不足，责任风险高，吸引不了年轻人，很多村书记岗位面临断档、青黄不接的不利局面。
破解基层治理“小马拉大车”体制机制路径思考
有效解决基层“小马拉大车”问题，要认真贯彻落实习近平总书记关于树立机构编制工作鲜明基层导向的重要指示精神，深化乡镇管理体制改革，强化乡镇党组织的领导地位，实现党委对重大工作领导的全面覆盖，持续推动资源服务管理下沉。重点从确权明责、扩权赋能、减负增效、激励保障等方面，切实解决乡镇管理中资源、能力、权责不匹配等问题。
1.明晰乡镇职能定位，重塑组织架构。一是明确乡镇职责定位。全面梳理乡镇职能职责，突出基层党的建设、平安法治、民生服务、经济发展等主要职能，重新制定乡镇“三定”规定，着力构建边界清晰、分工合理、权责一致、运行高效、依法保障的基层机构职能体系。二是统筹设置内设机构。紧密结合党中央关于本轮乡镇管理体制改革的工作要求，对应上述乡镇四大主要职能，实行“4+X”模式综合设置，“X”是根据工作需要设置特色机构。三是优化直属事业单位设置。坚持为民服务导向，统一设置党群服务机构，为群众提供“一站式”服务。围绕基层反映强烈的执法问题，统一设置综合执法机构，明确执法事项目录，增强放权赋权的承接能力建设。聚焦乡村振兴工作需要，因地制宜设置农业农村服务机构。结合保水护水职责使命，在限额内因地制宜设置水质安全保障机构，承担安全应急、生态环保、流域治理、保水护水等职责。四是合理核定人员编制。研究制定乡镇分类标准，重新核定行政编制和事业编制，确保各乡镇行政编制不少于 30 名，一般不超过 50 名。通过“减上补下”，推进事业编制足量下沉，平均每个事业单位事业编制不少于6名，人员统筹使用。加强人口较多、经济发达、管理任务较重的乡镇编制资源保障力度，根据乡镇实际承担任务等因素进行动态调整。五是科学合理设置派驻机构。除党中央明确要求实行派驻体制的机构外，区（市）部门设在乡镇的机构应下尽下。出台财政保障等配套政策措施，确保下放人员工资福利不变，并入乡镇所属事业单位管理。
2.深入推进扩权赋能，厘清职责边界。一是依法放权赋权。按照“依法下放、权责一致、能放则放”的原则，重点将农业发展、农村经营管理、安全生产、规划建设管理、环境保护、扶贫济困、公共服务等领域中乡镇管理迫切需要且能够有效承接的经济社会管理权限依法赋予乡镇政府行使，实现乡镇权、责、事、人、财、物等要素保障统一由乡镇管理。二是强化乡镇“五权”。赋予乡镇党委对辖区重大决策和重点项目建议权、规划参与权、对派驻机构干部管理考核权和负责人任免征得同意权、公共事务综合管理权等。三是细化职责边界。厘清区（市）、乡镇两级事权边界，全面开展科学规范属地管理工作，制定“属地管理”事项主体责任和配合责任清单，防止层层向基层转嫁责任。四是理顺县乡关系。区分县乡两级政府职能差异，依托乡镇权责清单，逐项确定县级对口部门单位及职责分工，明确县乡机构职责对应关系，严格按照对应关系和流程规范开展工作。
3.建立健全权责清单，优化资源配置。一是开展事权评估。开展已下放乡镇的审批服务执法事项运行情况评估。对基层治理迫切需要且能有效承接的事项继续保留，同步下放相关资源；对专业性技术性强、经评估基层无力承接的事项，如应急管理、安全生产、自然资源管理、生态环境保护、建筑施工等领域事项，适时调整上收，坚决防止上级部门以属地管理名义随意转嫁责任。二是建立基层“四张清单”。建立乡镇“权力清单、职责清单、公共服务事项清单和属地管理事项责任清单”，逐项厘清部门、县乡职责边界、主体责任与配合责任，细化事项颗粒度与工作流程，推动县乡依法行政、依单履职。三是推行清单管理“三项机制”。建立清单动态管理机制、职能部门职责下沉准入机制和依单问责机制，及时对清单进行动态调整，严禁职能部门随意下沉职责，坚持对照清单依规依纪依法进行精准问责，防止问责泛化。四是推动编制资源下沉。把机构改革中精减下来的编制优先用于加强基层一线人员力量，建立基层编制“周转池”，加强跨乡镇街道、跨县域统筹调剂。在乡镇综合设置工作机构后，统筹使用各类编制资源，探索实行因事设岗、以岗定责、按岗定人。
4.加强基层队伍建设，统筹考核激励。一是探索村党组织书记实行事业岗位管理。借鉴深化街道管理体制改革实行城市社区党组织书记纳入事业岗位管理相关经验，调剂足量事业编制，专项保障村党组织书记需求，增加岗位吸引力，解决村带头人后顾之忧。畅通优秀村社区党组织书记进入公务员、事业单位工作人员队伍的渠道。二是创新选人用人机制。严格落实乡镇干部工资倾斜政策规定，公务员年度考核优秀等次比例向乡镇倾斜，足额发放乡镇事业编制干部的交通补贴。建立并落实除正常挂职锻炼之外禁止县级以上机关从乡镇借调工作人员机制。三是畅通交流渠道。探索镇街公务员、事业单位人员交流使用，适度加大乡镇事业单位人员异地交流和晋升通道，增加面向村干部的公务员招考比例。建立优质人才到乡镇工作为农村服务机制，正向激励优秀青年、大学毕业生、退役军人返乡回乡干事创业。
（作者单位：中共十堰市委机构编制委员会办公室）