熊洪清
〔内容提要〕评估试点开展以来，江西省宜春市委编办认真贯彻落实《中国共产党机构编制工作条例》有关规定和中央编办、省委编办部署要求，以核心职能履行为重点和切入点，围绕破解机构编制供需矛盾、调控乏力等瓶颈问题，积极探索机构编制执行情况和使用效益评估方法路径，初步构建起组织实施顺畅、指标体系完善、问题分析到位、整改落实有力的评估工作体系。
“四个步骤”规范组织实施
为创造出更加科学、规范、管用的评估工作体系，不断深化完善评估方法措施，就如何更加有效组织实施评估工作，先后召开室务会3次，研究制定评估工作方案，探索“沉浸式”“访谈式”“延伸式”评估方法，对评估单位开展“全景式”评估，有效增强评估工作的全面性、客观性。
1.精心谋划部署。紧紧围绕核心职能履行情况，充分考虑部门职能特点和差异、管理规模的大小等多重因素，选取市委网信办、市国动办、市卫健委、市统计局、市生态环境局、宜春日报社、市广播电视台等7个不同类型单位作为本轮评估对象，同时选取上高县、宜丰县、靖安县等作为评估试点县。召开动员部署培训会议，印发评估工作方案，成立评估领导小组，抽调参加过评估工作的业务骨干11人、部分市直单位负责人事编制工作干部5人以及列为试点的相关县委编办干部3人，组成5个评估组，由班子成员带队，通过以老带新、市县联动、交叉互评等方式，深入一线、深入实际，开展“沉浸式”调研评估，达到互评互促互学效果，既增强了评估工作力量，又培养了评估队伍。
2.认真组织自评。由各评估组安排专人一对一指导评估对象单位认真开展机构编制自评，按照评估要点、方式和标准等，通过资料调阅、情况比对和问题分析等，如实填报“一表一报告”，逐项量化打分。参照自评报告模板，认真梳理本部门机构编制执行、职责履行、机构设置、人员编制职数管理、核心职能履行成效等情况，分析存在问题，提出改进措施意见建议，形成《机构编制执行情况和使用效益自评报告》。比如，通过自评市国动办自查问题4条，提出机构编制管理意见建议1条，为机构编制部门开展评估提供了数据支撑，并打下了工作基础。
3.深入实地调研。各评估组采取“听查看访核”等多形式、多维度开展实地评估，查看资料文件，组织座谈交流，面对面听取有关情况；开展个别访谈，与部门班子成员、内设机构负责人等逐一访谈，5个评估组访谈7个评估对象单位123人，整理谈话记录3.7万余字，收集调查问卷512份。广泛调阅评估对象单位近三年工作要点、工作总结和内设机构工作情况，以及党委（党组）会议记录、巡视巡察及经责审计发现问题整改情况、编外用工人员花名册等10个方面的文件资料，全面掌握评估对象单位人员、编制、职责运行整体情况，深入排查机构编制执行和使用效益方面存在的突出问题和薄弱环节，推动评估工作走深走实。
4.开展延伸调查。加强与综合（绩效）考核、巡视巡察、审计等部门的对接，广泛征求人大代表、政协委员、管理服务对象和协作部门的评价意见，通过电话访谈、查阅相关提案和议案落实等情况，获取评估对象单位履职尽责和机构运行情况。为了更加客观全面了解评估对象单位机构编制配置情况，对评估对象单位编制核定在全省同类单位中所处位置进行摸底，结合经济发展情况、人口规模等数据进行编制核定总量匹配度分析。比如，通过与九江市、上饶市、抚州市等设区市生态环境系统人员编制对比，对本市生态环境系统人员编制配置情况进行分析比对。
“三个聚焦”完善指标体系
相比上一年相对一致的评估指标，在指标设置上，我们更加注重多维评价、有统有分，以机构编制纪律要求、部门“三定”规定为支撑，结合综合考核指标，中央、省、市重大决策部署，区分共性指标、个性指标、激励指标等三个层面，分类搭建科学精准务实的评估指标体系。
1.聚焦规范管理，统一设置共性指标。为充分保障评估指标的稳定性和横向可比性，突出机构编制规范管理和履职共同点，由机构编制部门统一设定“机构编制执行情况和相关效益”共性指标，并作为首项一级指标，指标权重40分。从落实党管机构编制原则情况、机构设置情况、编制使用情况、执行机构编制纪律要求情况等4个方面设置二级指标。为增强评估的操作性，将4项共性二级指标进一步分解为25项评估内容，分别明确评估要点、评估方式和评估标准，并量化赋予分值。比如，将二级指标“编制使用情况”分解为用好用活单位编制情况、人员借调情况、内设机构人员编制与职责任务匹配情况等3项三级指标，并进一步细化为10项评估内容。
2.聚焦核心职能，健全完善个性指标。考虑到各单位主责主业开展各有不同、工作内容各有侧重，以部门“三定”规定职能为基石，结合市委市政府安排的重点工作任务，指导部门根据自身业务特点，制定更有针对性和实践性的个性指标，尽可能细化量化，明确指标权重50分，并逐项赋予分值。机构编制部门结合“三定”规定、年初工作要点、年度工作总结等，对评估对象单位设置的个性指标进行审核，完善评估要点、评估方式和评估标准。比如，对市生态环境局的核心职能指标设置，重点突出“一管三抓”即管准入、抓监管、抓治理、抓督查整改。设置二级指标16项、三级指标29项，评估要点70项。
3.聚焦工作成效，合理设定激励指标。围绕高质量发展成效，结合评估对象单位承担市委、市政府重大中心工作情况，设置满意度评价和加减分指标项。一方面，突出改革创新导向，设定正面加分指标项，鼓励评估对象单位改革创新、干事创业。如市卫健委牵头的深化医改工作获国务院通报表扬，疫情防控工作获省委主要领导肯定等，在评分时给予了适当加分。另一方面，突出问题导向，充分运用综合（绩效） 考核、营商环境评价结果，以及专项督查、巡视巡察、选人用人等反馈指出问题的整改情况，设定负面扣分指标项。比如，评估组发现市国防动员办公室涉嫌存在“条条干预”问题，在评分中予以了扣分。
“五个维度”系统分析研判
评估分析旨在全面客观地梳理出部门（单位）机构编制现状，更好对症施策，推动部门挖潜增效。分析紧紧围绕机构编制配置科学性、机构编制执行力、工作强度与人员适应性、核心职能履行与社会认可度、承担重大中心工作强度等五个维度，全方位分析评估对象单位机构设置、编制配置、人员结构、权责划分等是否与核心职能履行相匹配，进一步实现评估工作从机构编制表层向职能运行纵深链接，更好地完善评估链条。
1.开展机构编制配置科学性分析。机构编制配置分析是评估的基本内容。依托机构编制实名制系统数据，围绕编制配置、人员年龄结构、干部专业配比、岗位分布、编制与职数（职级）配置比例等方面情况，对评估对象单位进行机构编制配置科学性分析，从数据层面分析内设机构设置是否科学，编制及类别配比是否合理，编制资源作用发挥是否充分。比如，通过对干部年龄结构的分析，指出宜春日报社干部结构老化、梯次不明显等问题，并及时抄送相关业务对口科室，要求在下一步用编方式、用编计划上作出适当优化调整。
2.开展机构编制执行力分析。评估工作是机构编制监督检查的重要手段。通过查阅资料、问卷调查、个别访谈等，全面查摆各评估对象单位是否按规定权限和程序动议机构编制事项、是否落实机构改革有关要求、是否违反机构编制法规纪律、是否存在“条条干预”等情况，深入剖析存在问题原因，区分主观和客观，对部门（单位）机构编制执行情况进行全面分析评价，提出整改落实意见建议。比如，通过评估及时纠正了市广播电视台使用2018年已撤销内设机构任免中层干部问题。
3.开展工作强度与人员适应性分析。优化协同高效是机构编制管理的目标要求。围绕部门（单位）内部管理机制、职责板块划分、内设机构人员配备、专业人才岗位安排等方面，深入分析工作强度与人员适应性，查看评估对象单位是否依据职责和工作强度合理配置机构、编制、人员等，推动机构编制资源创新挖潜。比如，市生态环境局工作任务较轻的核与辐射监督管理科、自然生态保护科分别配有7人和4人，而水气土3个承担污染防治攻坚战等核心职能的科室，人员配备分别只有3-4人，存在工作强度与人员编制配置明显不合理问题，评估组据此提出了优化编制资源配置的建议，适当压减工作任务量小的科室人员编制，重点加强职能不断强化的水气土3个核心职能科室人员编制配置。
4.开展核心职能履行与社会认可度分析。核心职能是部门（单位）的主责主业，也是配置机构编制的重要依据。围绕“三定”规定、权责清单、职责任务清单等方面，从核心职能履行情况、核心职能履行成效、外部评价情况，通过问卷调查、电话调研、查阅人大建议和政协提案等，深入了解服务对象满意度评价，全面评估部门核心职能履职的全面性、时效性、成效性，精准刻画部门核心职能运行情况。比如，在评估市卫健委核心职能履行时，紧紧围绕维护人民健康和生命安全，加强疾病防控，推进中医药研究与应用等，结合近三年绩效考核情况，收集政协委员意见建议、营商环境建设评价等进行综合分析。
5.开展承担重大中心工作强度分析。承担市委、市政府重大中心工作，是各部门（单位）重要工作内容，也需要有人员编制作为支撑保障。各部门承担中心工作任务类似的共同点，不作为评估重点，如承担助力乡村振兴，选派第一书记参与帮扶工作等。将部门承担的富有个性特点和行业特色的中心任务，列为评估重点内容，如市委网信办在全国“两会”、重大节假日等时期的网络调度服务保障等。通过对承担重大中心工作强度的分析研究，更加全面客观地评估部门履行职能与人员编制配备关系。
“三个清单”加强跟踪管理
评估工作始终坚持以评促改、以评促管，采用“清单式”管理方法，逐步实现各部门机构编制现状“一本账”“一门清”，将评估结果更好运用和融入到机构编制日常管理，推动机构编制管理更加科学规范。
1.整理问卷访谈清单。评估前期向评估对象单位干部职工发放无记名调查问卷，问卷主要包含负责的主要工作、在工作履职中存在的困难和问题、对科室设置、人员分配和任务分工上的意见建议等3个方面的调查内容，梳理分析调查结果，作为实地评估参考，融入调研访谈提纲，让各评估组在开展干部个别访谈过程中做到“知己知彼”“有的放矢”，有针对性地深入了解一些情况，全方位听取干部意见和评价，整理汇总形成“问卷访谈清单”，供机构编制日常管理分析研判和决策参考。
2.建立问题整改清单。将评估发现问题短板项目化、清单化，建立问题整改清单，区分问题类型和管理权限，有针对性地开出“药方”，属动议程序不规范的，明确整改措施，督促其立行立改；属违反“三定”规定的，提出整改意见和整改时限；属内外部协作机制不畅的，共同商定优化改进措施；属机构编制调整确有必要的，开展延伸调研和论证，采取“一事一议”方式，形成机构编制议题。推动评估与业务相融合，适时开展回访评估，检验问题整改成效，对逾期整改落实不到位的，视情况采取暂停或冻结机构编制事项等处理措施，倒逼部门规范管理、提升使用效益。
3.完善“六个一口清”清单。为了更加直观、系统地了解部门（单位）机构编制历史和现状，提升机构编制日常管理水平，在评估初期，围绕机构名称、类别、规格和核定编制数、编外用工计划数、领导职数等基本情况，以及单位历史沿革、核心职能综述、好的经验做法、工作中存在的问题短板、将来努力方向等6个方面内容，统一制作了《宜春市 XX 局机构编制管理“六个一口清”清单》，由各评估组据实整理填写。通过评估，逐步建立和完善全市各部门（单位）机构编制管理“六个一口清”清单台账，推动机构编制管理向更加完备、立体、全面的方向发展。
通过两年的实践，在探索机构编制执行情况和使用效益评估方面虽然做了一定的工作，取得了一些成绩，但仍然还存在一些差距和不足，比如开展评估需要翻阅大量工作档案，一对一谈话，整理记录等，工作任务较重，人员力量不足；部门思想认识不够，重视程度有限，自评不专业、质量不高；结果运用还主要停留在执行情况上，在使用效益方面难以发挥作用等等。下一步，我们将围绕健全完善机构编制评估制度机制，着力提升评估工作质量和效果。
1.健全人员力量工作机制。将评估工作纳入市委编办每年工作要点和主要业务之一，明确专门机构，由新设立的机构改革科牵头组织开展评估工作，编印《评估工作操作手册》。逐步建立完善由全市机构编制系统业务骨干、市直机关事业单位负责组织人事编制工作干部组成的评估人才库，通过组织专题培训、参与评估实践等，加强人员队伍锻炼，为常态化开展评估工作储备培养人员力量，也推动部门自评更加专业化。
2.建立常态化工作机制。用3-5年时间，对市本级党政机构开展一轮机构编制执行情况和使用效益评估全覆盖，全面掌握部门单位职能运行情况，对薄弱环节和存在问题，研究制定整改措施，进一步优化职能运行，提升机构编制配置效益，实现全部门“六个一口清”。同时，通过评估凝聚各部门“大编制”思想共识，破除机构编制部门存在的错误认知，树立机构编制“一盘棋”工作理念。
3.完善结果运用机制。积极与组织、巡察、人社、审计部门对接，将评估结果充分运用到绩效考核、综合考核、巡视巡察、经责审计中去，依托“三个清单”台账，联动机构编制日常管理和审批，持续督导评估问题整改落实。比如，针对部门（单位）内个别科室编制资源使用效益不高、工作饱满度不均衡等问题，督导其建立健全编制资源统筹、动态管理工作机制，促进编制资源在部门内部合理调整、有序流动、高效使用。
（作者单位：中共宜春市委机构编制委员会办公室）