中共苏州市委机构编制委员会办公室课题组
〔内容提要〕深化城市运行管理体制改革是以全面深化改革推动城市治理现代化、实现城市高质量发展的重要内容，而通过城运中心职能定位实现条块协同成为改革的关键一步。苏州虎丘区经过改革探索、集成发展和优化迭代，逐步探索出一条数字化背景下的城市运行管理新路子，并形塑出治理效率有效提升、治理形式精准研判和治理事项综合处置的改革取向。从条块协同出发，结合虎丘区城运中心职能定位发挥面临的困境及影响因素，应从提高政治势能、优化权责体系、突破“数据孤岛”予以优化。
党的二十届三中全会提出，“深化城市建设、运营、治理体制改革，加快转变城市发展方式”，为城运管理体系改革指明了正确方向。随着城市公共服务、城市秩序、生态环境等综合性、跨领域问题的频繁出现，如何打破既有管理模式，优化城市秩序、调适城市功能、精准处置城市问题，最终实现城市运行管理条块协同变得尤为重要。即如何通过条线部门、属地政府之间的相互配合、协调合作实现城市运行高效治理成为必须回答的问题。本文选取苏州市虎丘区为研究对象，虎丘区实行“区政合一”管理体制，在城市治理现代化上不断创新，探索施行了“功能片区+镇（街道）”的运行体制，街镇主要承担社会治理功能，有效提升了城市治理水平。基于此，本研究以城运管理体系条块协同为出发点，通过梳理城运中心的演进历程、改革取向、现实困境，对影响因素和优化策略进行了分析，旨在为城市治理注入新动能。
虎丘区城市运行体制机制的演变
虎丘区深入贯彻落实习近平总书记关于城市治理的重要讲话精神，以数字化全面推进城市运行管理体系建设，通过改革探索、集成发展到优化迭代的阶段性发展，充分发挥出数据 要素赋能城市治理的乘数效应。
（一）改革探索期
2008年以来，虎丘区开始建设数字城管以及12345便民服务等相关业务系统，逐步建立起数字化“大城管”运行体系，实现“数字城管”到“智慧城管”的转型升级；并于2017年10月建立区社会综合治理联动中心，整合区城市管理监督指挥中心（即“数字城管”）、区便民服务中心（12345） 职能。这一时期，虎丘区注重加强数据融通和运维保障工作。在数据融通层面，虎丘区尽可能实现已有业务、数据、物联感知设备联通，建立感知、分析、服务、指挥、监察的“五位一体”城市管理体系。在运维保障层面，虎丘区实行政府部门只提需求不直接参与、第三方数据公司对“数字城管”软硬件进行统一建设和运维的管理模式，极大提升了专业化运营水平。
（二）集成发展期
2020年1月，江苏正式启动基层“三整合”改革。虎丘区以“三整合”改革为关键节点，于2020年2月筹建集成指挥中心，同步上线“1+4”平台[1] 。同年10月，虎丘区集成指挥中心正式挂牌，逐步形成区—镇联动的指挥体系。2023年12月，虎丘区按照数字苏州建设部署，逐步承建数字高新驾驶舱。这一时期，虎丘区不断探索业务整合和体系建设工作。在业务整合层面，虎丘区创新集成指挥中心“双组长”领导小组机制、细化具体运行机制，实现跨领域数据交叉应用和跨部门业务协调融合，着力打造全区一盘棋的基层治理新格局。在体系建设层面，虎丘区推动集成指挥中心上与数字苏州驾驶舱互联，下与18个区级分中心、6个板块分中心互通，构建起全区层面的大服务、大治理、大协同格局。
（三）优化迭代期
2023年开始，江苏省进入纵深推进数字政府建设的关键阶段。在此背景下，虎丘区调整城运中心设置，着力强化城市运行管理事项综合协调，逐步形成了统筹协调、系统维护运营、监督考核等职能定位。在机构调整层面，城运中心举办单位调整为虎丘区党政办，突出其协调处置跨层级、跨地域、跨部门的城市运营管理相关事项的职能。在职责调整层面，进一步强调城市运行管理相关业务的统筹协调职能。创新事项驱动的部门协同和事项处置工作机制，进一步强化城运中心的跨部门、跨层级、跨区域指挥调度功能。
条块协同背景下城运中心的改革取向
2023 年 7 月，习近平总书记在江苏考察时提出，“在推进社会治理现代化上实现新提升”。为贯彻落实习近平总书记指示精神，虎丘区进一步推进数字赋能城市运行实践探索，逐步推进“全领域”任务联动、“全要素”指挥调度、“全景式”决策分析的城市运行管理体系改革，形塑出治理效率有效提升、治理形式精准研判、治理事项综合处置的改革取向。
（一）治理效率有效提升
城市治理面临着新旧矛盾交织、利益关系复杂多变的挑战，重塑条块关系、提升治理效能成为推进城市治理现代化的关键因素。一是组织架构优化。基层治理任务的高效完成，离不开条块的运行与配合，而组织架构的优化为实现条块协同奠定结构性基础。二是职责分工明晰。明确城市运行管理体系职责分工，确保横向到边、纵向到底的管理体系有序运转，是实现条块协同、推进城市治理现代化的关键。三是数据高效汇集。城运中心治理效率的提升，主要在于通过数据综合利用实现对全域情况、实时状态的精准掌握并以此进行预警和处置。
（二）治理形势精准研判
有为高效的基层治理越来越强调对社会治理问题的源头化解，这就需要对城市治理问题有灵敏的感知能力、对城市治理形式有精准的研判能力，而作为连接条块“枢纽站”和“城市心脏”的城运中心必须实现对治理形势的精准把控。一是动态感知功能强化。动态“感知”能力是治理形势精准研判的前提。城运中心改革就是要强化其发现问题、解决问题、防控问题的组织机构功能，加速构建更为合理、高效和协同的工作感知体系是题中之义。二是数据共享机制完善。数据信息共享融通是治理形势精准研判的基础。城运中心改革必须逐步建立起数据共享生态、实现全量数据归集与接入，解决数据信息碎片化、分散化和滞后化问题。三是会商研判机制优化。会商研判是治理形势精准研判的保障。城市运行中跨部门、跨领域、综合性问题的逐渐增多，必须协调各单位开展分析研判工作，最大化实现会商的效能和精度。
（三）治理事项综合处置
高效有序的基层治理最终的落脚点就是执行，即对治理事项进行及时并妥善的处置，然而治理事项的处置往往涉及跨部门、跨领域问题，城运中心应做到优化业务处置流程、及时预警指挥调度、多跨联动治理主体。一是业务流程重塑。业务流程是治理事项综合处置的重要依托，是实现事件感知提前、紧急疑难提级、问题处置提效的关键。二是指挥调度体系完善。指挥调度闭环管理机制的健全、事项驱动的中心精准派发、部门快速响应、属地高效处置能力的提升等指挥调度问题均会对治理事项综合处置产生影响。三是协同联动机制优化。实现治理事项件件有回音、事事有闭环，保障跨层级、跨区域、跨部门的快速响应，城运中心应发挥条块矛盾间的“调节器”和“减压阀”的作用，提高“块”高效动员、“条”有效执行政策任务的力度。
条块协同背景下城运中心职能定位发挥面临的困境
当前，苏州虎丘区城市运行和社会治理平台建设工作稳步推进，为全数据决策支持、全流程协同联动打下坚实基础。但课题组调研发现，城运中心在其职能定位优化和发挥过程中，依然存在一定的问题。
（一）职责配置的边界交叉
城运中心所履行的职责与区委编办规定的职责有所偏差，出现了职责配置的边界交叉问题。一是业务交叉问题不同程度存在。有关数字城管、12345热线和网格化管理的业务工作并没有完全与城运中心剥离，城运中心在一定程度上仍然负责其业务工作。二是数据职责关系有待进一步厘清。关于虎丘区城运中心的数字高新驾驶舱的信息化建设工作，城运中心在这项工作中需要开展与其他部门的数据对接、归集、研判、报送等工作。但区数据局的职责中同样包含了数据归集、数据供给、数据共享等职责。三是职责模糊情况一定程度存在。从虎丘区城运中心内部的职责来看，将“与各分中心、各成员单位的指挥调度工作”和“协调处置跨层级、跨地域、跨部门的城市运营管理相关事项”作为两项职责，出现了职责模糊的情况。此外，城运中心既承担信息的汇聚、研判和报送工作，又承担处置和指挥调度的工作，容易出现跨级处置的现象。
（二）问题感知的条块迟滞
当前城运中心履职过程中仍然存在问题感知的条块迟滞困境。一方面，问题事件信息收集难。尽管虎丘区城运中心积极建立并落实事件收集工作机制。但主动报送的机制在实际工作中很难得到有效的体现。这一点主要由于各分中心的业务部门有自己的事件闭环处理机制。问题的感知依旧需要依托强大的指挥调度体系，从而加强在业务派单过程中的分析研判功能来实现。另一方面，问题发现存在路径依赖。由于高新城运中心在改革前由城管局作为上级单位管理，在改革初期容易受到资源、业务等方面的路径依赖，较易发生问题的重复关注，造成资源的浪费，不利于提高工作的有效性和高效性。例如，虎丘区城运中心把基层作战能力作为工作重点，以高新“e网管”APP赋能基层应用，以达到高效准确地把握城市的运行情况，却部分削弱了统筹、调度、指挥方面的功能。又例如，在防汛防台工作中，水务局、气象局、城运中心等部门都会调动部门力量来关注相应的问题，容易造成一定的资源浪费。
（三）数据共享的部门壁垒
作为一个需要与条块多部门协调的部门，数据共享仍然是城运中心面临的一大困境。数据涉及的关联对象众多，因此，一些涉私数据无法简单确权。这类数据涉及的数据范围更广，价值更高，针对大数据、大用户场景应用，只能在使用场景中依赖关联对象的授权才能使用，一次授权一次使用。这对城运中心如何高效运转是个挑战。
条块协同背景下城运中心职能定位的影响因素
受制于结构调整、权责调适、资源分配等因素的影响，虎丘区城运中心职能定位并未得到有效发挥，条块协同的目标未能有效达成。
（一）结构调整因素
结构功能理论认为，组织结构的调整是影响组织职能定位的重要因素。一是组织领导体系因素。组织领导体系一般通过组织机构的设置、领导权责的划分、领导活动的方式等予以体现，包括该组织领导级别与幅度、领导职责与权限等要素，均对组织的职能定位和职责履行具有较大影响。如城运中心举办单位更换、城运领导工作小组机制等。二是部门组织架构因素。部门组织架构主要解决牵头部门与其他条线部门的关系问题，其对于厘定各部门之间的权责边界、牵头协同责任等具有直接影响。如虎丘区城市运行管理中的“1+18+6”组织体系。三是组织内部架构因素。组织内部架构是组织依托内设机制设立、职责调整、人员编制等所建立起的内部各机构、各层次之间人与人、人与事相互关系的总和，其与部门职能定位和履职尽责密切相关，一般通过“三定”规定予以规定。如城运中心内设科室的设置、城运中心人员编制的确定等。
（二）权责调适因素
从调整动因和实质来看，权责调适既是对传统管理体制无法有效适应经济社会高质量发展新需要的被动应对，也是在主动适应条块协同要求中对数字化转型梗阻、职责履行碎片化等现实问题的自觉回应。一是职责配置因素。条块职责配置是以权责一致为原则、以协同高效为目标、以法治制度为依据、以究责问责为保障进行的条块部门职责的全面梳理，目的是通过明确和强化部门的职责来确保各项事业的推进。如城运中心和条线各部门的职责。二是权责边界因素。部门权责边界是厘清部门间权责关系，即条条与块块、上下级、同级条线之间的职责的重要依据，其目的是优化整合权力运行过程，解决“政出多门”“权责边界模糊”“推诿扯皮”等突出问题，确保横向到边、纵向到底的管理体系有序运转。三是协同履责因素。协同履责旨在通过协调部门派单、整合联动模式和工作流程再设计等机制创新，突破层级节制的既有结构体系，在治理流程的删繁就简中提升各部门协同履职尽责的能力。
（三）资源分配因素
组织资源情况和组织间资源依赖影响了组织的职能定位，组织职能的履行既需要自身资源的支撑，也需要通过各种方式从外部争取资源。一是资源集聚因素。为将各类数据资源快速方便地汇聚到一起，各部门需要利用现有技术、平台、手段等对资源进行整合，将各类资源集聚到业务处置上来，为资源的统一调度和使用奠定基础。二是资源共享因素。资源共享是通过一定的机制、制度尽可能把现有的各类资源进行联通使用，实现资源的共建共治共享。如通过执法队伍改革实现人力资源的共享。三是资源调度因素。资源调度涉及两个层面：部门内部为了推进某项工作对自身资源的调度，部门之间为推进某项工作对外部资源的争取。如城运中心创设区领导坐镇指挥机制，借助领导权威资源推动工作；通过建立指挥闭环管理机制推动各部门调用各自资源解决城市治理问题。
条块协同背景下城运中心职能定位的优化策略
基于虎丘区城运中心职能定位面临的问题及影响因素，课题组广泛调研上海、浙江等地创新做法，提出提高政治势能、优化权责体系、突破“数据孤岛”的优化建议。
（一）提高政治势能
基于条块协同理念，城运中心应承担协调各方、统筹调度的职能定位，必须通过提高政治势能整合跨层级、跨领域、跨部门的各种资源，以“高位推动”实现城市运行管理的目标、促进城市的可持续发展。
一是优化关系促协调。组织关系优化调整是破解城运中心职能发挥中面临的职责配置边界交叉和问题感知条块迟滞困境的重要方式。应进一步强化城运中心作为党委协调、指挥、监督场所的功能，借助党委关注来持续优化城运中心与条线部门的关系。应进一步理顺城运中心与党政办关系，优化城运中心重要议题的建议权和提议权，提高城运政策能级。
二是创新机制促落实。治理机制是体制的具体运行形态，创新治理机制是提高政治势能的重要手段。进一步优化城运中心值班值守机制；可以借鉴上海经验，逐步推动区政府总值班、城运值班、应急值守等融合；不断发挥值班领导对城市运行重点问题的综合协调作用。进一步创新重点问题提级上报闭环机制，明确选择依据和范围，优化流程和全链条管理机制。
三是强化督导促提升。督导制度和机制是提高政治势能、实现高位推动的重要保障因素。应由城运中心牵头，其他相关部门参与，编制区城市运行管理考核办法，加强对城运工作的考核；进一步探索城运工作考核融入年度考核评价的方法路径，提升其在年度绩效考核评价中的比重。要进一步优化上下贯通的督办机制，创新方式实现监督权下放，理顺城运中心与其他部门在指挥、统筹、监督等方面的关系。
（二）优化职责体系
职责体系是涉及职责配置、权责关系等的综合性概念，其包含城运中心与其他条线部门之间、与街道之间、与上级政府之间的职责配置、职责关系与履职机制。党的二十大报告强调要“优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”，为优化职责体系提供了方向指引。
一是全面明晰部门定位。准确的部门定位是推进职责体系优化的基础。应明确区城运中心联通上下、衔接左右的部门定位，继续理顺区城运中心与上级职能部门的关系，明确相互之间的关系；尽快实现与数字苏州数据舱的数据贯通，逐步理顺城运中心与数据部门的关系；党政办进一步向城运中心授权，明晰城运中心的业务指导事项及督导考核事项。
二是持续推进权责清晰。权责法定是新时代职责体系优化的基本要求，应不断完善城市运行事项责任清单和权力清单，按照“清单之外无事项、列明之外无责任”划定城运中心与各部门职责边界。着重理顺部门间权责关系，对于确需多个部门协同办理事项，明确牵头部门，创建高效协同、权责统一工作机制。不断创新清单应用评估机制，强化清单编制执行、应用的效益评价，优化清单动态管理工作。
三是不断优化人员配置。高素质工作人员队伍是职能履行的重要因素。要通过内部职能优化、科学设定城运中心人员规模和城市运行管理队伍规模。注重加强城运中心与党政办的人员流动，可尝试由党政办领导兼任城运中心主任。持续提升城运中心工作人员整体素质，着力提升工作人员政治意识、信息素养和综合协调能力。不断优化城运体系内人员使用，可借鉴外地经验探索实行条线人员常驻街道、编制打通使用、绩效同工同酬。
（三）突破“数据孤岛”
数据共享部门壁垒与深层次的组织结构、部门职责、资源分配等要素密切相关，破除这一问题就必须突破“数据孤岛”，让数据真正跑起来活起来，不断提升城市运行管理效率。
一是明晰数据共享责任。城运中心的高效运行离不开标准、统一、有效的数据资源的支撑。要多措并举明晰各部门的数据质量责任，切实明晰部门数据归属权问题，明确各部门在数据共享不同阶段的责任。进一步明确数据管理部门在健全推进机制、加强共享管理、规范共享流程等层面的责任。
二是创新数据应用场景。城运中心应围绕“高效处置一件事”创新数据应用场景，根据任务指标梳理数据需求、明确数源部门，倒逼各部门推进数据共享。城运中心持续优化智能发现—综合研判—融合调度—协同处置—分析督考的全周期城市运行治理流程，明确事件处置中各部门的数据供给责任。
三是筑牢数据安全防线。数据安全是数据共享的底线。不断创新数据管理方式，可参考其他地方经验，推行政务数据由数据部门统筹管理，城运中心采取安全方式使用数据。严格落实网络安全工作责任制，特别是主要领导为数据安全工作第一责任人；按照最小必要原则对城运中心及相关单位外包人员进行精细授权，不断强化相关单位数据安全培训力度。
结 语
随着数字技术的深度嵌入和城市治理的系统性变革，实现城市运行管理条块协同成为当前城市现代化发展的新趋势。在虎丘区城运中心体制机制演变历程的梳理中，可以发现虎丘区城运中心改革呈现出治理效率有效提升、治理形势精准研判、治理事项综合处置的取向。在条块协同背景下，城运中心职能定位面临的职责配置边界交叉、问题感知条块迟滞和数据共享部门壁垒问题，深受结构调整、权责调适和资源分配的影响。结合虎丘区自身特点，应从提高政治势能、优化权责体系和突破“数据孤岛”三方面着手优化城运中心职能定位，以期为深化城市治理现代化积累有益经验。
（课题组成员：范瑞光、李珑赟、李苏婕、张熙贤、尹天愉、刘子颖）
注释：
[1]即虎丘区审批服务综合执法一体化平台