张 辉
〔内容提要〕本文以济源示范区人力资源和社会保障局（以下简称“人社局”）的“三定”规定和权责清单为例，通过文本分析的方法，从规范内容、行政行为、行政责任等角度探索“三定”规定和权责清单之间的关系，即权责清单是“三定”规定核定职责中部分直接面向公民、法人和其他组织的职责的细化与落实，权责清单管理及其执行是行政部门核心职能履行的重要组成部分，但不是全部。基于此，建议一是推动“三定”与权责清单的融合；二是以行政部门的年度工作总结为线索，将权责清单履行情况、党委督查、巡视巡察、市长热线、审计监督等纳入核心职能的评估范围，尽可能全面客观地评价行政部门的核心职能履行情况；三是以部门履职评估为基础推动机构编制资源分配的科学性。
中央编委会议提出，在完成政府部门权责清单编制的基础上，对部门核心职能履行情况进行科学评估，针对突出问题研究提出改进完善的措施，确保这些职能配置科学规范，不挂空挡、高效顺畅运行。这为科学规范配置部门职能指明了方向，提到了编制权责清单、核心职能履行情况评估、职能配置的科学规范等三个要素。其中编制权责清单是开展部门核心职能履行情况科学评估的条件，科学评估部门核心职能履行情况的目的是确保职能配置的科学规范。从中可以看出，权责清单与部门核心职能间关系密切。因此，厘清权责清单和核心职能之间的关系对于科学评估部门核心职能、科学规范配置职能是很有必要的。
引 言
根据《机构编制工作用语释义（2022年）》，职能指机关、事业单位的工作任务，以及所发挥的功能和作用。职能管理以“三定”规定形式做出规定。目前，机构编制管理机关对职能的管理主要通过三种途径，一是在部门（单位）“三定”规定中核定主要职责和与其他部门在某一方面或某项工作的职责分工；二是对其他部门在某一方面或某项工作的职责分工、对工作中出现的职责交叉进行协调；三是对部门履职情况的监督检查。从中可以看出“三定”规定是描述行政部门职能的重要载体，编制部门是管理行政部门职能的部门。由此本文探讨的权责清单和核心职能之间的关系转化为权责清单和“三定”规定之间关系的探讨。
当前对于探索权责清单在部门核心职能履行中作用的理论研究较少，实际工作中存在直接将权责清单履行情况等同于部门核心职能履行情况、权责清单高于“三定”规定、职权大于职责等错误认识，这些在一定程度上都影响了对部门核心职能履行情况的正确理解。针对这一现状，本文采用文本比对和案例分析的方法寻找“三定”规定和权责清单之间的关系，并明确权责清单执行和主要职责履行之间的联系，为在全面完成政府部门权责清单的基础上，科学评估政府部门核心职能履行情况提供条件。
“三定”规定与权责清单的对比
（一）基本概念
根据《机构编制工作用语释义（2022年）》，“三定”规定指部门职能配置、内设机构和人员编制的规定，产生于1988年国务院机构改革，在转变职能的基础上，先定职能，再定机构和编制，并通过正式文件的方式予以规定，当时文件由国家编委，名称是《××ד三定”方案》，1998年国务院机构改革将“三定”方案统一改称为“三定”规定。2018年党和国家机构改革中，党中央部门（单位）的“三定”规定以中共中央办公厅的名义印发，国务院部门（单位）的“三定”规定以中共中央办公厅、国务院办公厅的名义印发。地方党委部门的“三定”规定以党委办公厅的名义印发，地方政府部门的“三定”规定以地方党委办公厅、政府办公厅的名义印发。其中，中央部门（单位）以及省级部门（单位）“三定”规定明确为党内法规，市县部门“三定”规定明确为党内规范性文件。
政府权责清单是指按照党中央决策部署要求，以部门“三定”规定等有关党内法规、法律法规、国务院规定等为依据，以清单形式明确政府部门权责事项、设定依据、履责方式、追责情形等内容，以公开、动态调整、考核评估等一系列机制和办法相配套，推动政府部门依法全面正确有效履职的一项制度安排。全面实行政府权责清单制度，是厘清政府和市场、政府和社会关系的重要举措，是推动建设职责明确、依法行政的政府治理体系的基础工作。
具体而言，权责清单是权力清单和责任清单的简称，其中：权力清单就是把行政机关实施的直接面向公民、法人和其他组织的各项行政职权的行使主体、职权名称、设定依据、运行流程、办理条件、申报材料、监督方式等内容，以清单形式列出来，向社会公布，接受社会监督，不断强化对权力运行的制约和监督。责任清单是在行政机关权力清单的基础上，按照权责一致、有权必有责的原则，进一步梳理、明晰、界定与行政职权对应的责任事项、责任依据等内容，以清单形式列出来。而将权力清单和责任清单融为一体，实现“两单融合”，体现了权责一致、紧密衔接。
从上述定义可以看出，“三定”规定描述了行政部门的职责及匹配的机构编制资源，而权责清单是围绕权责事项展开的清单，因此，明确权责清单和“三定”规定之间的关系不仅要找出“三定”规定和权责清单管理之间的关系，更要找出权责事项和“三定”规定核定的主要职责之间的关系。
（二）“三定”规定和权责清单之间的不同点
从定义出发，可以发现两者在规范政府履职的目标上是一致的，但两者在内容、格式、规范范围、规范目的等方面都有所不同。下文以济源示范区人社局的“三定”规定和权责清单文本为例说明“三定”规定和权责清单之间的不同。
一是规范的内容不同。以人社部门为例说明，“三定”规定核定的主要职责是贯彻执行党中央、省委关于人力资源和社会保障工作的方针政策、决策部署，在履行职责过程中坚持和加强党对人力资源和社会保障工作的集中统一领导，具体体现在以下六个方面：一是贯彻执行法律法规和上级政策。如贯彻执行国家、省人力资源和社会保障法律、法规、政策，贯彻落实国家、省职工工作时间、休息休假和假期相关规定以及特殊劳动保护政策，组织实施劳动保障监察，依法查处重大案件。二是推进改革。如人社部门会同有关部门指导示范区事业单位人事制度改革。三是结合济源实际制定政策。如拟定示范区人力资源和社会保障事业发展规划、政策，拟定示范区人力资源市场发展规划和人力资源服务业发展、人力资源流动政策等。四是落实政策。如落实示范区事业单位人员、机关工勤人员福利和退休政策；推动农民工工作政策落地，协调解决重点难点问题，维护农民工合法权益；负责示范区就业、失业和相关社会保险基金预测预警和信息引导等。五是完成示范区党工委、管委会交办的其他任务，如按照党工委、管委会批示精神，就人力资源和社会保障方面的重大问题向党工委、管委会提出工作建议，受理职责范围内的批示件等。六是机关管理。比如机关日常运转、纪检监察、党建、组织人事、机构编制、财务管理、公车管理等。与之相对应的，权责清单规范的仅仅是执行法律法规和落实上级政策中直接面向公民、法人和其他组织的部分事项。如审批企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制等4项行政许可事项、对女职工享受产假少于90天的处罚等101个行政处罚事项，社会保险待遇支付等2项行政支付事项，社会保险稽核等2项行政检查事项，工伤认定申请等6项行政确认事项，事业单位公开招聘等34项其他职权事项。
二是涉及的行政行为不同。广义的行政行为是指行政组织实施的所有生效行政法律效力的行为。狭义的行政行为是指行政主体及其工作人员行使职权对行政相对人作出的法律行为。行政行为是政府依法管理经济社会活动的重要内容，也是落实“三定”规定、执行权责清单的具体体现。一方面，政府的行政行为以其对象是否特定为标准可以分为抽象行政行为和具体行政行为。其中，抽象行政行为是指行政部门针对不特定的行政相对人实施的行政行为，如制定行政法规、行政规章、规范性文件等。具体行政行为是指行政部门针对特定对象实施的行政行为，如行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政确认、行政给付、行政奖励、行政补偿、行政赔偿、行政检查等。另一方面，行政行为以其适用与效力作用的对象的范围为标准，政府的行政行为可分为内部行政行为与外部行政行为。其中，内部行政行为是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为，如行政处分、上级机关对下级机关所下达的行政命令、行政部门对行政部门工作人员奖惩任免等。外部行政行为，是指行政主体在对社会实施行政管理活动过程中针对公民、法人或其他组织所作出的行政行为，是调整行政部门与行政部门之外的公民、法人或者其他组织之间的公共管理和服务关系的活动，如行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政确认、行政给付、行政奖励、行政补偿、行政赔偿、行政检查等。
下面从行政行为的对象、适用和效力作用的对象范围两个角度分析“三定”规定和权责清单的不同。一方面，“三定”规定的语句一般不涉及具体的行政行为，而是用“负责、协同、会同、管理、监督”等词语描述行政部门的管理方式，但其内涵却包含了不止一种的行政行为。如“负责示范区促进就业工作”，这句话描述的事项是示范区促进就业工作，人社局是该事项的管理部门，其管理方式是负责，即与该事项有关的多种行政行为由该局负责，如拟定政策（拟定示范区统筹城乡的就业发展规划和政策等抽象的行政行为），执行有关法律法规、政策（落实公共就业创业服务体系建设规划等）及监督检查等，甚至包括履职过程中的事实行为。而一条权责清单对应的事项一般仅对应一个行政行为。如人社局的“劳务派遣经营、变更、延续、注销许可”，该事项内容是“劳务派遣经营、变更、延续、注销”，行政行为是单一的行政许可。另一方面，“三定”规定既包含了对外行政行为，如协调解决重点难点问题，维护农民工合法权益；更包含了对内行政行为，如负责机关日常运转工作，负责机关和所属单位的党建、纪检监察工作。而权责清单仅包含对外行政行为。总之，权责清单只包括具体行政行为和对外行政行为重叠范围的一部分。
三是行政部门的义务和责任不同。行政义务是指行政管理机关或行政管理者依其职权关系所发生的一种职责和义务，通俗地说就是行政部门或行政管理者有义务做好自己职责范围内的事情。行政责任是指行政部门实施违反行政法规定的义务的行为所必须承担的法律后果。“三定”规定在核定职责时使用“贯彻执行、负责、组织协调、做好、组织实施”等词语，侧重于行政部门的行政义务，其中隐含了与该项职责对应的所有行政责任。政府行政部门和行政管理人的行政责任由党章党纪、《公职人员政务处分法》、《行政部门公务员处分条例》 和其他法律法规作出规定，由各级纪委监察委机关及有关部门根据相关的法律法规和“三定”规定承担相应的处分职责。而权责清单除了明确部门职权，还明示了追责的情形和依据，对行政责任的表述比“三定”规定详细。如民政局在“对民办非企业单位设立分支机构的处罚”中，根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二十九条，对检查中发现或收到举报民办非企业单位设立分支机构的，不履行或不正确履行职责，行政部门及相关工作人员应承担相应的责任。
需要说明的是，实际工作中，政府部门“三定”规定的履行主体是行政部门，但权责清单的履行主体既包含行政部门，还包含行政部门下属承担行政职能的机构，比如民政局权责清单中的婚姻登记事项，它的履行主体是民政局下属社会事务中心（原婚姻登记办公室）和内设机构社会事务科；农业农村局关于对“以不符合种用标准的冒充种畜禽的处罚”的事项由农业农村局内设机构行政审批服务科（法规科）和下属的农业综合行政执法支队承担。因此，本文中行政部门的职责除了行政部门本身承担的职责外，还包括下级机构承担的行政职责，而行政部门也相应扩大为行政部门加有关下级机构。
综上所述，“三定”规定是从职能管理的角度宏观地定义行政部门的职责，而权责清单则是从公示政府职权的角度微观地定义行政部门的具体职权事项及相应的责任。其中，权责清单对应的权责事项只与“三定”规定核定的直接面向公民、法人和其他组织的部分职责相对应。权责清单对应的行政行为也只是“三定”规定包含的多种行政行为的一部分。而从行政部门的义务和责任角度，可以发现“三定”规定侧重于行政义务，行政责任隐含在相应的职责中，包含了该职责中可能存在的所有责任，而权责清单则明示了与该事项关联的具体追责情形。总之，从内容、行政行为、行政责任等角度看，权责事项都只对应了“三定”规定主要职责中的一部分，这个对应关系既是两者之间的不同，更是两者之间的联系。
（三）“三定”规定与权责清单之间的联系
根据上述分析可知，“三定”规定和权责清单之间的关系主要体现在以下几点：
首先，从定义出发，“三定”规定规范行政部门的主要职责，权责清单只规范直接面向公民、法人和其他组织的部分事项，而且，“三定”规定是编制权责清单的依据之一。其次，从“三定”规定的文本出发，权责清单管理工作是行政部门的主要职责之一。如济源示范区自然资源和规划局“三定”规定为政策法规和执法监督科核定了“负责制定权责清单和权力事项流程图，行政职权清理规范等职能转变工作”。济源示范区交通运输局“三定”规定为法规科核定“负责权责清单工作”等。最后，从权责事项和“三定”规定核定的主要职责对应关系出发，权责事项仅仅与“三定”规定核定的部分职责有关，即直接面向公民、法人和其他组织的执行层面的部分职责。
下文以示范区人社局的权责清单和“三定”规定为例，从权责事项和主要职责相对应的角度进一步详细描述两者之间的联系。
观察人社局主要职责可以发现，部门内部管理（部门内部自身管理、部门之间和层级之间的管理）、宏观管理（政策制定、规划编制等）等在主要职责中占用了大量篇幅，如“拟订养老、失业、工伤等社会保险及其补充保险政策和标准”等，但都不列入权责清单。“做好、落实、管理、监督检查”等执行层面的语句也是“三定”规定重要组成部分，与权责事项有关联的语句集中体现在这一部分。从中可以看出，权责事项仅与“三定”规定核定部分职责的部分语句相关，即权责清单是直接面向公民、法人和其他组织的贯彻落实法律法规和上级政策等执行类职责语句的细化与落实。
综上所述可以得出以下几个结论：一是权责事项仅仅对应部分职责；二是每一个权责事项都对应“三定”规定核定的主要职责；三是一条职责语句对应若干个权责事项。
权责清单执行与核心职能履行之间的关系
从上述分析中可以看出，权责事项与“三定”规定中的部分职责对应，即直接管理（服务）公民、法人、其他组织的职责，而行政部门除了直接管理（服务）公民、法人、其他组织的事项外，还有出台政策法规（规范性文件）、招商引资、改革、信访、内部管理等职责，这些类似于一个餐厅的行政管理、采购、做饭、后勤服务等。餐厅的菜单和权责清单有一定的相似性，都向管理（服务）对象展示自己可以提供的管理（服务）事项，权责清单的执行和餐厅的出餐服务类似，都是将产品直接提供给管理（服务）对象。与外部对一个餐厅的服务判断标准来自于出餐服务、餐品质量等类似，公民、法人和其他组织对一个行政部门履职情况的直观判断也来自于包含权责清单执行在内的各种具体行政行为。考虑到权责清单的目的之一是将政府的权力晒在阳光下，接受监督，可以得出，从行政相对人的视角来看，政府的职责与权责清单有很大程度的重叠。
但是从行政部门的视角看，权责清单管理是行政部门核心职责之一，权责事项体现了行政部门的一部分核心职责，但不是行政部门的全部核心职责。部门职责履行情况最直观地体现在年度工作总结中，年度工作总结直接描述了行政部门一年来的主要工作完成情况、有关的工作经验、存在的不足和未来的工作计划。虽然工作总结比较笼统，但仍然提供了了解一个部门职责履行情况的思路和框架，通过篇幅比较可以较为直观地发现不同工作在一个部门中所占的比重。例如，2023年示范区人社局的主责主业履行情况共8页，其中权责清单的执行只占了1页。由此可以进一步证明，从行政部门的视角来看，权责清单的执行只是行政部门履行主要职责的一部分。
总之，从行政相对人的角度看，权责清单可以大致反映行政部门的核心职责，但从行政部门的角度看，其核心职责不仅包括权责事项，也包括其他职责。但是，无论从行政相对人还是行政部门的视角看，权责清单在部门履职中都非常重要。
工作建议
基于权责清单与“三定”规定之间的关系、权责清单执行情况与核心职能履行情况之间的关系，为了更科学地评估政府部门核心职能履行情况，提出以下建议：
第一，推动权责清单和“三定”规定有机结合，实现“三定”规定在宏观层面配置部门职能职责与权责清单在微观层面管理部门权责事项有机衔接。权责清单管理及执行情况反映了行政部门依法履职的侧面，是行政部门履职的重要组成部分。一方面权责事项属于部门（单位）的主要职责，其执行情况包含在部门（单位）的主要职责履行情况之中。另一方面对权责清单的管理也是政府部门的主要职责之一。如果权责清单不能准确完整反映“三定”规定的相关职责，权责清单的作用会大打折扣。
1.认真落实《“三定”规定制定和实施办法》第二十七条“各部门可以制定落实‘三定’规定的具体方案”的规定。由于权责清单是对“三定”规定核定的部分职责的细化与落实，且可以和具体的内设机构关联，与该办法第二十七条的工作方向是一致的，两者都是对“三定”规定的细化与落实，因此，建议可以把权责清单作为具体方案的一部分，推动“三定”规定和权责清单相融合。
2.强化对清单的动态调整。清单的动态调整是清单管理的重要一环，行政部门不仅仅应依据法律法规的“立改废释”修改权责清单，还应在部门（单位）的职责调整时，及时调整相应的权责清单，实现权责清单与“三定”规定相适应。尤其是在每一轮的机构改革后，及时根据最新的“三定”规定完善对应的权责清单，比如2018年党政机构改革将国土资源部的职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘局的职责整合，组建了自然资源部，随着有关职责的调整，与这些职责相关的权责事项也应从原部门调整到自然资源部，相应事项应列入自然资源部的权责清单。
3.加强对权责清单管理工作的监督。对权责清单工作的监督是权责清单管理工作的重要内容，其目的在于督促各行政部门严格按照有关要求开展清单管理，也是督促各行政部门依法履行核心职能的重要举措之一。其中既包含了对清单动态调整的监督管理，即督促行政部门推动“三定”规定和权责清单的融合和权责清单的及时更新；也包含了对清单执行情况的监督，也是督促行政部门严格依法行政履行有关职责。
第二，以“三定”规定为基础，以年度工作总结为线索，结合权责清单管理和执行情况，参考巡视巡察、党委督查、选人用人、市长热线、信访等情况，综合评估一个行政部门的核心职能履行情况。根据上述分析，行政部门职能的履行基本上是主要职责的履行情况，而年底总结、权责清单执行、党委督查、选人用人、市长热线、审计、信访等从不同侧面反映了一个行政部门的职能履行情况，都应列入行政部门履职评估的范围。
1.年底工作总结全面总结了行政部门一年的主要工作，即该部门在一年内主要完成了什么工作及基本的完成情况，为开展核心职能评估提供了方向与线索。实际工作中，可以将工作总结中列举的各项工作作为线索，深入查阅有关资料、实地了解情况，借鉴该部门在历史年份的职能履行情况和其他部门的资料，逐项了解每项工作的完成情况，客观评价有关部门的职能履行情况。
2.巡视巡察的一个工作重点是聚焦党中央、省委对某项工作的重大决策部署落实情况，其中包含了需要党政（党委） 集体决策的业务事项，这个工作重点本身就是部门核心职能履行情况的体现，而且大多数事项与权责清单的执行情况无关，就部门核心职能履行而言，与权责清单互补。比如2022年10月济源党工委对住建局的巡察报告中指出该局在“优化营商环境、城市黑臭水体治理、地下管网基础设施建设、城市道路综合提升、老旧小区改造升级、保障房项目建设、综合行政执法改革”等方面都存在不足，这些事项都是住建部门的核心职能，但多数不在住建局的权责清单中。
3.党委督查、选人用人、市长热线、审计、信访等反映的问题及其处理情况反映了行政部门职能履行中可能存在的亮点和失误，对于行政部门核心职能履行评估有重要的参考意义。
第三，将部门职能履行情况与部门机构编制管理、岗位设置等工作相结合，推动编制资源科学分配。职能是核定机构编制资源的依据，机构编制资源的配置应该与职能相匹配。整体而言，核心职能评估为机构编制资源的配置提供了一个大致的方向，如果能与包含工作量估算在内的机构编制效益评估相结合，则能为判断机构编制资源的配置是否与职能核定相匹配提供一个较好的条件。以权责清单的履行为例，权责事项是政府依法行政的一部分，体现的是有关科室的日常业务开展情况，实践中由具体的岗位承担。通过纵向比较可以发现某部门某项业务的工作量变化情况，将工作量的变化和工作人数的变化进行对比，跟踪寻找两者的变化轨迹，判断目前从事该项工作的人员数量是否合适，是否需要调整。
总 结
“三定”规定和权责清单都是规范政府履职的重要手段，前者侧重于在宏观上规范政府部门一定时期内的职责，明确不同部门间的职责界限。权责清单则在微观上以清单的方式向社会公布政府部门面向公民、法人和其他组织的职权和责任。从职能管理的角度看，前者定义了核心职能，后者明确并公示了部分核心职能的履行方式，两者都是影响科学评估核心职能履行情况的重要因素。
本文通过文本分析和案例分析探讨了权责清单和“三定”规定之间的关系，即权责清单管理工作是“三定”核定的主要职责之一，权责事项是“三定”规定核定的部分面向公民、法人和其他组织的执行层面事项。基于此，权责清单的执行情况是部门核心职能履行的重要组成部分，借助于年度工作总结、党委督查、巡视巡查、市长热线等可以更全面地了解部门核心职能履行情况，为科学配置职能提供条件。
（作者单位：中共济源产城融合示范区工作委员会机构编制委员会办公室）