中共常州市武进区委机构编制委员会办公室
〔内容提要〕人口是影响机构编制资源配置的重要因素。本文聚焦“一老一小”，全面客观分析了区域人口发展趋势、困难挑战及对策建议，旨在为新时期机构编制工作提供决策依据，为建立人口应对机制奠定基础，为优化教育资源布局指明方向，为完善老年保障体系拓宽思路。
机构编制资源配置受人口数量、经济发展水平、地域面积等多种因素的影响，并不是由单一的因素所决定的。然而在所有因素中，人口因素居于举足轻重的地位。据统计数据显示，2022年末全国人口比2021年末减少85万人，这是我国最近 60 多年来人口规模首次出现负增长；与此同时，60岁及以上人口占比达到19.8%，老龄化程度不断加深。本文拟通过分析武进区的人口发展趋势，研究在人口负增长和老龄化的大背景下如何保障好“一老一小”，实现机构编制资源的精准、动态配置，为新时期机构编制工作提供决策依据。
聚焦人口“慢变量”— —区域人口的发展趋势
纵观各地统计公报，2022年北上广深等一线城市人口集体负增长，二线城市人口增速普遍下降，人口开始向中西部回流。武进区地处长三角地理中心，民营经济发达，是全国综合实力百强区、全国投资潜力百强区、中国高质量发展百强区，对人口流入具有较强的吸引力，但多重因素叠加下，人口增幅仍有所下降，学龄、老龄人口亦有较大变化。
1.区域人口增速放缓。据区统计数据，武进区（不含经开区，下同）常住人口2015年末为123.45万人，2022 年末 129.49 万人，累计增长 4.893%，但从逐年增长率来看，2016 年增长率为 1.495%，到 2022年增长率下降到 0.274%，人口增幅下滑。从公安人口数据来看，二胎政策实施初期，出生人口数量出现较为明显的增长，2016年7795人，同比增长18.2%，直至2019年均维持在7千人以上，但2020年大幅下降至6211人，并持续下跌，至2021年仅4721人，出生人口首次小于死亡人口，自然人口出现负增长；同时，人口机械增长（迁入减去迁出人口）波动下降，机械增长峰值为 2017年 10891人，而后虽有个别年份小幅回升但整体缓慢下行，至2022年末为6875人。总体来看，出生人口持续下降，自然人口呈负增长趋势，未来一段时间内，机械增长将取代自然增长成为区域人口增量源，区域人口仍保持上升趋势，但增速放缓。
2.学龄人口高峰转移。学龄人口受到生育水平、人口跨区域流动、人口城镇化等多重因素影响，尽管武进区作为人口净流入地区，产业发展引发的外来人口集聚对学龄人口带来了不小的影响，但毋庸置疑的是，出生人口仍然对学龄人口的变化起到了至关重要的作用。多变量影响下，近年来中小学学生数仍逐年增长，而幼儿园学生数已开始下滑。由于生育高峰在2017年，相应的幼儿园入学高峰为 2020 年，此后生源逐年减少；而2020 年的出生人口，相较2017年降幅达到了21.08%，对应的2023年秋学期，幼儿园新生数比2020年减少23.57%，学龄人口高峰从幼儿园转移至小学。目前，小学在校生规模持续增加，按照受教育人口年龄惯性后移规律，未来一段时期势必会给初高中教育资源带来一定的压力，预计中小学生数整体将呈先增后减的趋势，待 2031 年左右，即 2017 年出生人口进入中学阶段，中小学生数或迎来拐点。
3.人口老龄化程度加剧。公安人口数据显示，武进区60岁以上老人自 2013 年的14.4381万人增长至2022年的20.026万人，十年来增长38.7%；老龄化程度（60岁以上老人在总人口中的占比）自2013年的21.3%增长至2022年的25.99%。从第七次人口普查数据来看，武进区 65 岁以上老人16.1441万人，较第六次人口普查的8.4651万人增长90.7%，其中，80岁以上老人2.7979万人，较第六次人口普查的1.8674万人增长49.8%，90岁以上老人增长128.9%，百岁以上老人增长268.2%。预计未来一段时间内，老年人口将持续增加，老龄化程度继续加深。
聚焦资源“缺口化”— —机构编制的现实挑战
武进区人口的增长和变化趋势，带来了机构编制资源供需的挑战，也对教育、养老等重点民生领域的机构编制工作提出了新的更高要求，需要从大处着眼、小处着手进行全盘考虑。
1.整体编制供给亟需补充。2013年，中央明确“地方行政编制数不突破中央下达的限额，地方事业编制总额以2012年底统计数为基数”，此后“财政供养人员只减不增”成为机构编制管理的政策红线。然而从人口普查数据来看，武进区常住人口十年间增加26.29万人，增长25.91%；从国民经济数据来看，武进区 2022 年人均生产总值达16.32万元，较2012年的9.61万元增长69.82%。一方面是编制资源的总量供给困难，另一方面则是整个经济社会发展对于编制数量的需求在不断上升，供需矛盾日益突出。
2.教育用编阶段性矛盾亟欲化解。教育为一定的人口服务，人口的规模和结构变化深刻影响教育供给。根据人口趋势，幼儿园学生数已经出现回落，中小学生数呈先增后降趋势，未来学龄人口年龄结构将由“两头小、中间大”的纺锤形结构逐步向“上宽下窄”的倒金字塔结构转变，在学生数高峰前后两个阶段，教育用编呈现不同的供需矛盾。由于幼儿园教师实行员额制管理，用人相对灵活，用编矛盾主要集中在中小学。在现阶段至中小学生数拐点2031年左右来临之前，将有8年左右的时间教师编制持续处于供给不足的状态，无法满足学龄人口增长的需求以及达标要求，不得不聘用相当数量的编外教师，以缓解教学压力。按照中小学教职工编制达国标要求，武进区于2022年上半年完成达国标任务，但随着学生数的增长，按2023年秋学期学生数测算，编制教师又出现缺口约1344人。而当未来学生高峰退去后，对教师的需求减少，供需矛盾将迎来两极反转。如何兼顾不同阶段的编制资源配置，统筹编制教师和编外教师的使用，是对机构编制部门的一大挑战。
3.老龄工作体制亟待完善。过去的观点认为“老龄化问题主要是老年健康问题”，然而随着社会的发展，老龄化问题日趋复杂，除了健康问题，实践中还有殡葬、养老院、老年大学、老年就业、社区支持、失独老人、人口流动背景下为事实独居老人提供照护服务等不同的问题。立足新时代新阶段，推动老龄事业高质量发展，解决老年人的“急难愁盼”问题，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐，是全社会面临的一道现实课题。新一轮党和国家机构改革，中央层面将把“组织拟订并协调落实应对人口老龄化政策措施、承担全国老龄工作委员会的具体工作”等职责划入民政部，全国老龄工作委员会办公室改设在民政部，强化其综合协调、督促指导、组织推进老龄事业发展职责。地方层面，武进区也同步做好老龄相关工作机构、职能、人员等的调整，不断完善老龄工作体制，推动老龄工作从过去强化健康管理向综合服务职能转变。
聚焦趋势“渐变性”— —破解困境的长期探索
中国式现代化的一个特征是人口规模巨大的现代化，中央将人口因素引入未来的规划和设计中，是一种政策导向型的信号，提醒我们应该主动应对人口趋势的变化。
（一）建立人口应对机制
人口变化是慢变量、长变量，应对“一老一小”新挑战是一个长期过程。在全面准确把握全区人口结构变化趋势的基础上，不断深化认知，创新举措，才能更好回应“养”“育”之需，奋力书写好中国式现代化的武进答卷。
1.加强前瞻动态的监测预警。人口监测是通过对人口数量、结构和分布等方面进行统计和分析，以便更好地制定相关政策和措施。其中，预警机制是重要的一环，通过对各种数据指标进行监测和预警，如分析人口老龄化、出生性别比、婚姻结构、教育结构等存在的问题或变化的趋势，研判人口发展是否超出了教育、健康资源所能承载的数量等，可以及时发现问题并采取相应措施。统计部门要会同相关部门组织实施人口等重大普查，提供有关区情区力方面的统计数据；卫健部门要加强“开展人口监测预警，研究提出人口与家庭发展相关政策建议，落实人口发展规划相关任务”职责的履行，并将人口监测预警情况及时与民政、教育、人社、医保等部门共享，实现多部门信息共享共用，为部门制定政策提供有效的信息支撑。
2.健全一核多元的工作体制。家家都有小，人人都会老，积极应对少子化、老龄化趋势，需要构建多方参与的“一核多元”的工作体制。一核是指党委，多元包括政府、企事业单位、社会团体、家庭、个人等各类主体，要汇聚整合各方力量，构建起全社会共同积极应对人口变化的工作大格局。立足民政、卫健、教育、公安等部门的职责分工，建立部门联动的工作机制，统筹考虑生育、托育、教育、养老等工作，系统解决少子化、老龄化趋势带来的社会问题。加强政策统筹，促进不同部门“一老一小”政策与其他公共政策衔接协调；加强资源统筹，实现对人才、资本、土地、科技等资源的优化配置，提高为“一老一小”服务资源利用效率；加强城乡统筹，着力补齐农村、基层服务短板，推进教育养老服务均等化。
3.实现科学有效的资源配置。区级职能部门在资源布局时，要兼顾短期目标和长期发展的关系，不能因应对上级短期考核目标，而脱离实际情况忽略长期发展的需要，应当主动积极加强前瞻性研究部署，准确把握区域人口、经济社会发展变化的趋势、特点，深刻认识这些变化带来的问题和挑战，因地制宜、因时制宜配置资源，推动人口与经济、社会、资源、环境协调可持续发展。机构编制部门在统筹机构编制资源时，要考虑单位职责任务、事业发展水平、阶段性工作等因素，确保哪里最需要编制，编制就向哪里倾斜；同时要兼顾一定的稳定性和连续性，立足当前、面向未来，把握大势所趋，遇到阶段性、结构性短缺，不仓促决策、不盲目补充，避免后续造成编制资源闲置浪费。
（二）优化教育结构布局
根据学龄人口变动趋势提前谋划，做好教师需求预测和中长期规划，在用好上级支持政策及周转编制的基础上，不断创新师资配置新机制，解决教师阶段性、结构性短缺问题。
1.实施跨学段师资规划。实时关注各学段学生数的变化，及时测算对应教师员额，加大动态调整频次。在学生数高峰拐点来临之前，按需求有序补充编制教师，同时，把好教师入口关，在招录对应学段教师时，可要求其具备下一学段教学资格，如招录的小学教师须具备初中教学资格，为跨学段调配师资奠定基础。在“区管校聘”的基础上，探索教师跨学段动态调配，随学生高峰滚动，推动区域范围内师资均衡配置，缓解编制需求压力。在小学高峰阶段，编制教师招录计划适当向小学倾斜，保障小学以编制教师为主，并做好具有中学任教资格教师的储备；学生高峰滚动到初中后，选拔有相应教师资格的小学教师到初中任教；以此类推，学生高峰滚动到高中后，对教师进行同步调剂；高中高峰结束后，再将教师调剂回小学、初中，通过“体内循环”实现师资动态调配、集约利用。同时，加强编外老师的规范管理，对学生高峰期间配备的编外老师，要随着高峰的退去而逐步减少。
2.构建多元化办学模式。对于学前教育，可以充分挖掘现有幼儿园的学位潜力，有序扩大三岁及以下托育服务的规模，既可以有效应对幼儿园学位需求规模的逐渐缩减产生的资源闲置问题，又可以满足社会面激增的托育服务需求。对于义务教育和高中教育，可通过建设九年一贯制学校、十二年一贯制学校或完全中学等方式，打通教师资源的学段壁垒，缓解各学段师资在某一时期的结构不均衡问题。通过教师的学科资源让不同学段的学生共享，并以全视角研究不同学段教育教学特点，寻找课程关联点、教学衔接点、学生发展点和贯通发力点，建立各学段间的纵向联系，实现在师资安排上、学科教学资源上的学段共享与贯通使用，从而改善师资阶段性短缺困境。
3.培育复合型教师队伍。针对目前部分学校尤其是乡村小学，音乐、体育、美术、科学、心理健康等教师较为缺乏的情况，可通过全科教师的培养模式，缓解部分压力。探索建立跨学科、复合型的全科教师培养体系，通过定向培养、资费补助、入编定岗等举措，培养全科教师队伍。针对高中阶段因学生选课偏好带来的学科“冷热不均”、师资供需不匹配，可探索“双学科”复合型高中教师的培养，通过脱产培训、在校复合培养等方式，培养“一专多能”的复合教师。完善全科教师、复合型教师使用制度，鼓励学校内部教师之间的跨学科合作教学，对全科教师、复合型教师提供适当的薪酬和福利待遇，以增加从事多学科教学的动力和吸引力。
（三）完善老年保障体系
应对老龄化带来的新挑战，是一个系统工程，需要多方发力、久久为功。要客观认识人口老龄化发展态势及其带来的经济社会影响，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程，统筹协调推进各行业各领域规划设计、政策措施和服务体系建设。
1.健全老年健康服务。老年健康不仅体现在疾病治疗层面，疾病预防、心理健康等方面需求的增长，也对医疗卫生资源配置提出了更高要求。要将编制资源和医疗资源适度向服务老年群体倾斜，加大二级及以上综合医院老年医学科和老年病专科医院建设力度，鼓励医院为老年人提供一站式的综合评估和综合征诊治，采用多学科会诊等模式，推动老年医疗服务从以疾病为中心的单病种模式向以患者为中心的多病共治模式转变。要加强老年健康教育和预防保健，建立健全老年健康危险因素干预、疾病早发现早诊断早治疗、失能预防三级预防体系。要以老年人为重点，做实家庭医生签约服务，建立完善以机构为支撑、社区为依托、居家为基础的老年护理服务网络。
2.挖掘银龄资源潜力。虽然目前已经进入老龄社会，但短期内仍然是以 60-69 岁低龄为主的老龄，老年人社会参与的潜力是广阔的。要充分利用好老年资源，缓解老年抚养比的压力。在老年人力资源方面，要激发老年人工作的积极性，对于延迟退休或是再就业的老年人，要创造良好就业环境，做好社会保险和福利待遇的保障，鼓励各企业聘请有经验的老年人继续“发光发热”，办好老年大学使老年人提升技能和知识等。在养老服务供给方面，要多渠道、多方法促进围绕老年人服务的产业，鼓励开办老年福利院、老年康复中心等，要加快适老产品的运营研发，从衣、食、住、行、用等方面聚焦老年人消费需求，提供多样化、高品质的产品和服务，培育发展银发经济。
3.探索老幼共融发展。在老龄化和少子化双重压力下，民办幼儿园迎来关停潮，但养老服务设施短缺，而把幼儿园改造成养老院、疗养院，可实现变闲为宝。闲置幼儿园有日照、区位与院落等优势，设施经简单改造即可继续使用，与新建养老设施相比，不仅能盘活闲置资产，还能节约成本。同时，“老幼共融”或成为积极应对老龄化问题的新路径。“老幼共融”在国外早已受到高度重视并已形成成熟的发展模式，而北京2013年起就开始探索，双井恭和苑的“幼儿园+养老院”模式，探出了一条养老与幼教的“双赢”之路。未来在新建或改建幼儿园时，可提前规划，尝试托幼养老设施“双覆盖”，在同一空间下进行老幼的生活照料、代际学习和互动交流，实现资源互补、有效整合、最大利用。