中共十堰市委机构编制委员会办公室课题调研组
〔内容提要〕一直以来，根据岗位设置、职责分布、人员结构和编制需求等情况，定性、定量分析机构编制资源配置，是各级机构编制工作者关注的焦点和工作的难点。编制核定往往参照上级同类单位、该单位编制历史核定、外地同类单位编制核定等情况，结合本级编制规模进行核定，编制配置的合理性、科学性还有待验证。本文课题调研组以某市乡镇为例，采用岗位分析法和工作量影响因子测算编制分类法“双向验证”的方式，对乡镇编制核定进行测算，以此建立相对科学的编制核定指标体系，为机关单位编制定量分析相关探索提供参考。
样本抽样情况
按照户籍人口数不同、所辖各县市区不少于1个乡镇的原则，从某市 8 个县市区共 106 个乡镇中，选取5万人以上乡镇1个，4-5万人乡镇1个，3-4万人乡镇1个，2-3万人乡镇2个，1-2万人乡镇2个，1万人以下乡镇1个（拟将2万人以下划分为小乡镇，2-5万人划分为中等乡镇，5万人以上划分为大乡镇），8个县市区各取样1个乡镇，其中A、B、C为小乡镇，D、E、F、G为中等乡镇，H为大乡镇 （官山镇、黄龙镇、茅塔乡为小乡镇，红塔镇、麻家渡镇、店子镇、县河镇为中等乡镇，南化塘镇为大乡镇）。
以现有资源和职能职责为基础，调研组对两类情况进行了梳理和分析，具体如下：
一是对乡镇辖区面积、户籍人口、常住人口、所辖村 （社区）数，现有内设机构、行政编制及人数，事业单位、事业编制及人数，延伸派驻机构及人员编制，以及乡镇耕地、林地、森林覆盖率、流域面积、GDP、财政收入、主要产业、道路交通等资源禀赋情况逐一进行统计和梳理，为后文以定量为重点开展的定岗、定量与定编分析打下基础。
二是结合实际调研、学习借鉴外地经验等，对乡镇现阶段工作进行梳理，大致可分为6个大类32个小类，主要包含党群工作（党的建设、宣传思想文化、组织人事、纪检监察、统一战线群团等）、平安法治（社会治理、安全生产、防灾减灾、信访维稳、人民武装）、城乡建设（城乡规划、房屋改造、征地拆迁、生态环保、公路养护等）、民生服务 （创业就业、社会保障、医疗保障、残疾人权益保障、计划生育、义务教育、爱国卫生运动、食品药品安全、双拥工作等）、经济发展（农业农村经济发展、永久基本农田保护、农业农村服务、农村集体资产管理、统计、产业发展等）、综合性工作（机关日常运转、政务服务、驻村包联等工作）。
通过以上两个方面情况的梳理和分析，我们发现各乡镇围绕加强党的建设、促进经济发展、组织公共服务、实施综合管理、维护安全稳定、指导基层自治、推动共同缔造、推进乡村振兴等方面，承担了大量工作任务，门类广、数量多、任务重成为普遍现象。同时，结合对乡镇基本情况分析和调研座谈时被访谈人员的情况介绍，发现：党的建设、机关管理等工作，无论乡镇大小工作量总体接近；促进经济发展工作量与GDP指标关联最大；实施综合管理工作量与人口数量、乡镇面积、流域面积、森林面积及交通情况关联最大；组织公共服务工作量与人口规模关联最大；维护安全稳定工作量与人口规模、乡镇面积、流域面积、森林面积及交通情况均关联较大；指导基层自治与行政村数量和人口数关联最大；推动共同缔造、推进乡村振兴与人口规模关联最大；迎检等工作与交通便捷、资源禀赋等因素关联较大。
乡镇职能职责与人员编制核定的论证分析
（一）乡镇工作量与人员编制匹配度分析（岗位分析法）
乡镇政府工作量与人员编制数的匹配度分析研究，是编制核定的难点，也是此次调研工作的重点。在实际调研中，我们发现：乡镇为了完成现有工作，通过公开招考、上级补充、借调、自聘、公益岗位等多种方式补充人员力量，现有人员力量（不区分身份）与工作量处于动态平衡状态。鉴于此，在结合调研的基础上，拟采取岗位分析法对8个乡镇工作量与人员编制匹配度进行分析。依据各乡镇在现有的党政综合、经济发展、社会事务三大办公室设置的若干岗位及访谈等情况，对8个乡镇政府各岗位实有人员情况进行了统计，并测算出各乡镇人员需求和缺口。
1.现有人员与工作量的匹配度。8个乡镇均反映，根据乡镇管理幅度和工作任务，按照当前实际设定岗位来计算，各乡镇现有人员（含派驻与编外）工作量较为饱和。各乡镇实际所需人员缺口为3至16人（3人，表示该乡镇现有人员总数与人员总需求量相比，少 3 人，工作基本负荷；16人，表示该乡镇现有人员总数与人员总需求量相比，少16人，工作超负荷）。
2.现有编制与工作量的匹配度。各乡镇现有编制与工作量饱和所需编制之间均尚存缺口。其中：B镇需上级补充编制数约为22名，其他乡镇均在11名以下，具体如下：
（1）关于是否需要补充行政编制。综合测算结果，各乡镇编制缺口在14-27名不等，若用行政编制进行补充，则不便于设置事业单位。因各乡镇编制缺口与此次改革中县市区拟为其补充的事业编制数差值不大，考虑到当前行政编制紧张的趋势，结合乡镇机构改革，以新设立事业单位为契机补充事业编制，以补齐人员编制缺口的方式更加合理。因此，调研各乡镇暂无需上级下沉行政编制。
（2）关于事业编制来源。综合统计结果，F镇无需上级补充；D镇需上级补充1名编制，可由县级自行调剂解决；A镇、H镇、E镇、G镇所在县市事业编制空编目前均超过700名，能够在能力范围内满足乡镇事业编制需求。B镇、C镇所在县市区均无空余事业编制，需分别统筹补充11名、22名事业编制，可由省市统筹解决，建议省市以1∶1的比例为两镇补齐乡镇事业编制缺口。
（二）编制分类标准探索
采取个性推及共性的研究方法，通过研究乡镇工作量影响因子及其权重，探索乡镇编制分类标准，并以调研乡镇为样本确定同类乡镇应核编制范围，得出可大范围使用的乡镇编制计算模型。
1.影响因素分析。
当前，版图面积、村（社区）数、户籍人口、常住人口、住户数、GDP、财政收入、主要产业、森林面积、森林覆盖率、耕地面积、道路交通情况、水系河流情况、区划交界、文旅禀赋等15个要素对乡镇工作量产生影响。综合分析后，最终择取户籍人口、经济规模（GDP、财政收入）、地理环境 （版图面积、流域长度、路网密度、森林覆盖率）、特色（口子镇，产业、风景名胜、红色景点等其他特色）四大类9个要素建立乡镇分类测算模型，具体原因如下：
（1）户籍人口
对乡镇工作量的影响广泛且深入，与户户走到、组织、团委、妇联、救灾救济、退役军人、武装、禁毒、反诈、信访、综治、两险征收、社会保障、就业、农民工服务、社会救助、残联、老龄、城乡环境综合治理、乡村振兴、农业农村、畜牧、统计等工作的工作量均呈高度正相关。
（2）经济规模
GDP，是反映地区经济总体状况最重要的指标，GDP的高低与辖区内经济实体、企业、产业发展情况成正比，各类产业、经济实体、企业规模越大，辖区乡镇政府社会治理、安全生产、信访维稳、城乡规划、农业农村经济发展、接待迎检等工作量就越大，特别是安全生产压力会随着GDP增加大幅度提升。
财政收入。财政收入越高，代表乡镇资源调配权更大，安全生产、城乡规划、经济发展工作量也会相应提升。同时，财政收入较高的地方往往代表着该地区被上级赋予更多的责任，迎检接待等任务也更重。
（3）地理环境
面积规模。面积大的乡镇，户户走到、自然灾害防范、城乡规划管理、安全维稳、生态环保、交通和物流体系建设等工作量明显更高。
流域长度。水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理以及防汛抗旱等方面工作量，均与流域长度成正比。
路网密度。路网密度是反映特定区域内道路网络分布密集程度的指标，通常定义为区域内道路总长与该区域总面积之间的比值。影响乡镇经济发展和行政成本，与乡镇交通安全管理、道路养护等工作成正比。
森林覆盖率。与影响森林防火、管林护林、林长制等相关工作量成正比。
（4）特色
口子镇。相较普通乡镇，省、市、县口子镇通常在社会治理、商贸往来、联防联控等方面的工作量要更大一些。
乡镇存在具有地域特色的产业、风景名胜、红色景点等，可以推动当地经济、文化发展，增加宣传、党建、志愿服务等相关工作量。
未择取的 5 项影响因素，主要考虑：村（社区）数对工作量的影响非常轻微；乡镇常住人口、住户数与户籍人口绝大部分情况下呈正比，且与户籍人口对工作量的影响高度重合；森林面积可通过森林覆盖率和版图面积计算，且会导致版图面积的影响被二次计算；耕地面积仅对农业农村工作有较大影响，且可以通过版图面积、主要产业体现其影响。
2.影响因素权重测算。
以调研的8个乡镇为样本，以负责各项工作的人力对比为参考指标，各项工作的工作量与人口、经济规模、地理环境、地域特色的关联性如表4，并按照影响度低1分、影响度中等3分、影响度高9分计算影响指数（工作的相关性高低与影响指数呈指数倍增）。
根据户籍人口、经济规模、地理环境、地域特色四大类影响因素所占权重，对各项工作指标进行赋分（百分制）：
人口数量50分，经济规模30分，地理环境15分，地域特色5分。细化分值依次为：人口数量占比50分，GDP占比20分，财政收入占比10分，版图面积占比8分，水域情况占比4分，路网密度2分，森林情况1分，口子镇情况占比1分，其他特色占比4分。
设定乡镇I（总指标）=P（户籍人口）+E（经济规模）+G（地理环境）+C（地域特色）
大乡镇总分在 80分以上，中乡镇总分均在 60-80 分之间，小乡镇除 B 因经济规模、地理位置、地域特色突出，总分62分外，其他均在60分以下。故建议依据此测算模型将乡镇工作量（乡镇所需编制数） 划分为三类：总分超过80分为一类；总分在60-79分之间为二类；总分在60分以下为三类。依据岗位分析法测算：
一类乡镇H镇需核定编制总量为70名，现有行政编制45名，事业编制2名；
二类乡镇 D、E、F、G、B等5个镇需核定编制总量分别为69、66、56、54、51名，现有行政编制分别为44、40、37、29、18名，事业编制分别为7、2、2、2、1名；
三类乡镇A、C需核定编制总量分别为43、40名，现有行政编制分别为27、18名，事业编制分别为2、3名。
根据以上测算，建议：
一类乡镇（大乡镇）最高核定编制80名，其中行政编制35-45名；
二类乡镇（中等乡镇）最高核定编制 65 名，其中行政编制25-35名；
三类乡镇（小乡镇）最高核定编制50名，其中行政编制20-25名。
结 语
按照做实基层、大抓基层的工作要求，乡镇管理体制改革中不仅要精准配置乡镇职能、科学设置机构，还要进一步加大资源下沉力度，结合乡镇各类因素、职责任务、工作量等情况，科学核定各乡镇人员编制总量，按照行政编制和事业编制分别补充的原则，进行足额保障，推动人员编制各类要素向基层集聚，实行编制分类管理、人员统筹使用，推动做实基层工作落到实处。
（课题组成员：贾鑫星、张文俊、陈惠珍、李冰、胡玲、高婕妤）