梁新强
〔内容提要〕事业单位是提供公共服务的重要力量，在促进经济社会发展、改善人民群众生活等方面发挥着重要作用。分类推进事业单位改革以来，承担行政职能、从事生产经营活动的事业单位改革已基本完成。保留的公益类事业单位，分为公益一类、公益二类两种不同类别，又区分了面向社会提供公益服务和主要为机关提供支持保障两种不同情形。这些事业单位功能定位不同、政策要求不同、发展方向不同，按照同一种思路配置资源、深化改革，不能适应公益事业发展和人民群众对公共服务日益增长的需要。面对新形势新要求，需要区分事业单位的不同情形，研究深化改革的可行性路径，探索事业单位精细化管理。
近年来，事业单位分类改革不断推进，通过生产经营类事业单位改革和承担行政职能类事业单位改革，政事不分、事企不分的问题已基本解决。但由于历史等原因，事业单位功能定位不清，职能弱化、职能交叉、设置分散、规模过小的情况依然存在，资源配置不合理、公益服务质量和效率不高等问题影响了公益类事业单位的健康发展，需要通过重塑性改革，进一步优化事业单位结构布局。2022年以来，嵩县县委坚决贯彻落实党中央、省委、市委关于深化事业单位改革的部署要求，以优化布局结构、重塑职能体系、统筹资源配置为重点，持续深化事业单位改革，全县事业机构总体精简40%，编制精简20%，事业单位服务保障重大战略、中心工作和基层民生更加聚焦，机构编制使用效益有效提升。
事业单位重塑性改革的主要做法
1.调查研究，掌握情况，为改革打下扎实基础。在事业单位重塑性改革的调研阶段，嵩县坚持“扣重点”和“抓全面”相结合，着重对县水利局、县自然资源局、县农业农村局、县林业局、县文广旅局、县教体局等8个单位所属事业单位的职责、机构规格、领导职数、编制、人员等基本情况及运行现状、存在问题、改革意向等开展重点调研。通过召开座谈会、走访单位主要领导听取意见等形式，了解现有事业单位在运行过程中存在的矛盾和问题，提出关于事业机构限额、机构编制精简比例以及改革相关配套政策的意见建议。一是坚持程序规范，本着“求真、求准、求深、求细”的原则，多角度把调研工作走深走实，真正做到理论与实际相结合，做好“前期规划+实地调研+深入访谈+归纳分析”的“4+”调研方法，全面做好前期准备，保障改革顺利进行。二是按照重塑职能体系、优化布局结构、科学配置编制的原则，结合调查摸底情况，围绕“机构怎么改、职能怎么定、人员怎么办”等问题，对职责交叉的事业单位拟定撤并整合方案，对业务萎缩的事业单位拟定撤销方案，力求将改革涉及的内容考虑周全、考虑到位，为制定有效的改革方案提供依据。三是按照“总体平稳、保持均衡”的原则，扎实稳步推进改革，及时请示市委编办业务指导，沟通联系周边县区了解情况，保障改革平稳有序推进。
2.通盘考虑，制订方案，为改革提供政策依据。2022年6月以来，在深入调查研究和听取多方意见的基础上，结合嵩县实际，研究起草了《嵩县事业单位重塑性改革实施方案》，经县委编委会议研究通过后，按程序报市委编委审批，从总体要求、重点任务、保障措施、相关要求四个部分展开，明确了改革的重点任务和政策口径，为落实事业单位重塑性改革提供了政策依据和工作保障。
3.强化领导，督促检查，确保改革各项工作落实到位。坚持事业单位重塑性改革在县委统一领导下进行，成立县深化事业单位改革工作领导小组，办公室设在县委编办，承担领导小组日常工作，统筹改革的组织实施工作；建立县领导分包制，县级领导分别负责各自分管领域改革的组织实施；明确各部门为推进本系统事业单位重塑性改革的责任主体，负责主动做好沟通协调和工作衔接，确保改革平稳进行和机关工作正常运转；及时召开全县事业单位重塑性改革推进会，进一步明确改革任务与方法步骤，严明改革纪律，强化问责监督，为事业单位重塑性改革提供了有力的组织领导保障；梳理编制《嵩县事业单位重塑性改革重点任务分解表》，对相关部门承担的重点改革任务进行分解，明确时间节点和职责分工，确保各项改革任务扎实推进，按时完成。比如由县委政府两办分别负责党委口和政府口的机构挂牌及印章刻制等工作，由县委组织部和县人社局牵头负责人员转隶工作，确保各项工作全面完成。
改革后，印发部门所属事业单位机构编制事项通知，对事业机构的设置、职责、人员编制、领导职数等机构编制事项重新进行了明确，使事业单位布局结构得到系统性整体重塑；根据机构整合及职能变化情况，对涉改科级事业单位的“三定”规定及股级事业单位的主要职责进行修订，理顺职责关系，使事业单位职能体系得到整体重构重塑；聚焦事业单位主责主业，根据事业单位服务性专业性的特点，划清职责界限，对改革后的单位重新进行分类，使事业单位的公益服务职能得到整体重塑。
事业单位重塑性改革存在的问题
1.部分事业单位设置分散。事业单位的结构体系是在长期计划经济体制下形成的，过去一些部门受上级业务部门干预和自身利益等因素影响，事业单位设置上行下效，从而导致事业单位布局分散和设置重复，造成事业单位规模虽小、人员不少、成本不少、效益不高。以人员编制在5名以下的事业单位为例，单位一般核定领导职数1名，工作人员偏少，事业单位除完成本职工作外，还要承担大量事务性工作，占用了事业单位人员大量的时间和精力；还有事业单位人员年龄结构老化问题，单位里能够胜任工作的专业技术人员少之又少，事业单位的公益服务能力受到严重制约，影响了事业单位资源的整体效能发挥。
2.部分事业单位职能弱化或消失。随着经济和社会的发展，有的事业单位已经完成了历史使命，单位职能已基本消失，目前实际从事的主要工作仅为消化和解决历史遗留问题，有的事业单位因国家政策调整职能弱化，作用发挥减弱，任务明显减少，人浮于事，事业单位职能萎缩，人员编制过剩，已不能适应新时代经济社会发展的需要，造成机构编制资源闲置和浪费。
3.部分事业单位需要调整公益类别或经费形式。事业单位自2014年科学分类以来，先后经历了多次改革，有的事业单位取消了收费项目，且职责任务发生了较大变化，原自收自支经费供给渠道难以为继，经费不足，硬件落后，实际工作中仅承担着少量的事务性职能，与主管部门内设机构之间工作职责定位不明确，越位、错位现象时有发生，这些单位需要在改革中按照实际承担任务，科学调整经费形式或公益类别。
4.部分事业单位主体地位不够凸显。部分与主管部门在一起办公的事业单位，其主管部门将事业单位视为机关内设机构对待，在实际工作中将事业单位工作人员和机关科室工作人员一同使用，造成事实上的政事不分。
5.部分事业单位改革意愿不强。事业单位改革过程中，由于各方利益诉求不同，导致改革合力不足，事业单位本身改革意愿也不强。“小、散、弱”事业单位希望在维持现有利益不变的情况下，增加财政供给，获得更大的自主权，不愿配合进行整合撤并。事业单位的主管部门为维护部门利益，在改革中往往站在部门角度，过分强调困难，争取保留个别应撤并的事业单位，很少站在改革发展大局的角度去考虑改革。而对于部分差额补贴和自收自支事业单位来说，则千方百计要求并入全额拨款事业单位。部分改革成员单位也因上级配套政策出台的时效性和不对称性等因素，难以形成符合本地实际的改革意见，事业单位改革工作难以形成真正的合力。
加强县级事业单位规范化的对策
1.加强相关法治建设，推进机构编制法治进程。完善各项工作规章制度。在已有的机构编制法律法规政策的基础上，补充完善机构编制日常工作规章制度，明确工作的原则、标准和程序，使机构编制管理更加规范化，弥补现行管理中的不足，逐步完善相关制度。按照中央、省、市文件要求，坚持用制度管权、按制度办事、靠制度管人。
2.建立动态调整机制，推进科学标准体系建设。建立机构编制动态调整机制，有利于在严格控制机构编制总量的前提下科学配置资源，推进科学的机构编制标准体系建设。运用弹性的调控手段用好用活现有机构编制资源，也可以有效缓解控编压力。
3.建立核定机构编制标准体系。在总结实践经验的基础上，以科学的方法制定出符合实际且精简高效的机构编制标准体系，使机构编制的核定有据可依，有章可循。一是要精简，根据单位的主要职责、机构性质、开展业务特点等来制定不同类别不同层级的机构编制核定标准，纵向和横向都要保证最少的层级和个数，且可以交由社会组织完成的，可以不由政府来承办。二是要科学，要用现代的管理理论和科学的方法来指导，并借助现代化的计算方法和科技手段进行实际测算。三是要实际，一方面要结合地方实际，制定的标准要与县的区域面积、人口总量、经济发展状况、地方政府管理任务等结合，另一方面要结合部门实际，制定的标准要与部门职能、管理幅度、工作复杂程度等结合。
4.盘活机构编制存量。对全县各部门现有的机构编制存量进行周转管理，对机构编制资源挖潜增效，用好用活现有机构编制存量。一是及时调整机构编制实名制数据库。建立准确完整的实名制数据库，是做好盘活存量和机构编制管理规范化的前提和基础，实名制数据能够真实、直观地反映出经过机构编制部门核定的各部门的内设机构、下设机构、所属事业单位、人员编制、领导职数、实有人员、批准文号、单位超空编情况等相关信息。因此，每处理一个机构编制事项，都要及时地对实名制数据库的信息进行更新，以便能够为机构编制工作提供基础的数据支撑。二是建立空编统一管理机制。一方面对涉及职能调整和机构变化的部门，按照“人随编制走、编制随职责走”的原则，及时调整人员编制。另一方面探索明确事业单位的空编比例，对全县事业单位空编实行分层级、分类别、分系统集中统一管理，按照“用编报计划、进人按编制计划”的要求和主要解决重点领域及关键岗位的用编需求的原则，在有空缺编制的前提下申报空编使用计划，经机构编制部门批准后，再进入办理程序。三是创新机构编制管理方式。通过创新机构编制管理方式，加大创新挖潜力度，在守住总量底线的同时实现机构编制资源科学配置的最大效益，推行公共服务的市场化、社会化，引入竞争机制，推进政府购买服务，将机构编制资源向事关民生、深化改革、安全稳定、市场监督等领域倾斜。
5.构建科学评估机制。一是对用编可行性评估。对事业单位提出的用编申请开展调研论证，评估其可行性，并根据机构编制法律法规有关规定和实际情况，有针对性地为决策和审批机构编制事项提出合理化的建议。二是对机构编制执行情况评估。构建科学、系统并兼具通用性和兼容性的指标体系，制定机构编制评估办法，明确评估的对象、评估的内容、评估的制度安排和评估的程序。重点跟踪调查部门职能职责履行情况、机构设置和挂牌情况、部门间和内设机构间协作情况、人员在编在岗和履职情况等。通过告知部门、部门自评、调研论证、分析研究并形成评估报告、反馈评估结果4个步骤进行评估工作。三是定期开展外部机构编制履职评估。邀请高校、社会各类科研院所的专业评估机构等第三方定期对全县各事业单位的“三定”规定执行情况、部门自身建设情况等方面进行专业评估，确保评估的权威性、独立性。定期广泛征求党代表、人大代表、政协委员、部门服务对象和执法对象的评议评价，并参考每年两会建议、提案的办理和落实情况，对部门的工作效率和工作效果进行评价。充分利用县政务服务中心各部门行政审批事项集中办公的有利条件，在县政务服务中心的办公窗口，进行现场调查、发放问卷、电话抽查等方式广泛开展民意调查。
6.加强监督检查，强化部门联动约束机制。一是加强机构编制政策法规宣传。组织编印机构编制监督检查相关政策法规文件资料，分发至编委领导及各机关事业单位负责人和人事干部，增强各级领导干部的机构编制法律意识。主动与县委党校联系，将机构编制政策法规知识培训纳入党校培训课程。同时通过政府门户网站、微信公众号、广电媒介、印发资料和制作专栏等群众喜闻乐见的形式，加大宣传力度，让广大干部群众充分了解并参与到机构编制监督检查工作中。二是加强例行检查和专项检查。采取多种监督检查方式，使机构编制各项政策法规落到实处。通过事业单位法人登记和年度报告制度，发现事业单位业务开展过程中存在的问题，有针对性地提出整改意见；通过对各机关事业单位机构编制方面的基本情况和统计数据工作，对各单位的机构编制情况有一个实时、全面、宏观的把握。同时，发挥专项检查的优势，针对一个时期内普遍存在的某一类带有倾向性、多发性的机构编制问题，集中力量开展监督检查活动。三是加强部门自查和定期抽查。要求各部门每年进行自查，以本单位机构编制执行情况为重点进行统计分析，并负责其所属事业单位的自查，汇总形成自查报告，报送至机构编制部门。机构编制部门根据自查情况和各单位日常工作开展情况进行抽查，按实地核查比例不低于抽查单位40%的比例，通过实地进行暗访或座谈汇报、查阅资料等方式，深入各单位了解政策执行情况，及时发现问题，并当面提出整改意见，要求各单位7个工作日内，将整改落实情况进行反馈。四是加强事前监督和事后督查。对部门提出的机构编制调整事项，事前做好充分的调研和论证，确有必要的再提请编委进一步决策研究。经编委审议通过后，对批复事项执行情况做好事后跟踪监督，并于运行满1年后由相关单位反馈运行情况，机构编制部门进行实地核查，形成一种良性的事前事后监督机制。
（作者单位：中共嵩县县委机构编制委员会办公室）