武俊兴
〔内容提要〕习近平总书记指出，要贯彻“严控总量、统筹使用、有减有增、动态平衡、保证重点、服务发展”的总体思路，统筹使用各类编制资源，优化编制资源结构，提高使用效益。近年来，各地通过不同举措探索编制统筹使用方式，力求破解事业发展需要与编制只减不增之间的现实困境。渭南市委编办坚决贯彻落实党中央、省委政策要求，聚焦建设黄河中游生态保护和高质量发展核心示范区总目标，在统筹使用编制方面作出了一些努力，但面对经济社会发展需要，资源配置仍有不足和短板。本文以渭南市机构编制管理工作为例，探索编制资源统筹使用的路径办法，以期为推进精细化规范化管理，更好发挥编制资源使用效益提供参考。
渭南市地处关中平原，常住人口462万，是陕西省第二人口大市。辖 2区（临渭、华州）、2市（韩城、华阴）、7县（潼关、大荔、澄城、合阳、蒲城、富平、白水），使用行政、事业两类编制。行政编制用于保障党政机关及部分群团机关，其中，公安、检察、法院、司法系统机关使用政法专项编制，分系统下达，实行专编专用、单列管理。目前，市级编制相对平衡，镇街编制较为宽裕，县级编制严重不足。事业编制用于保障为社会提供公益服务和为机关提供支持保障的事业单位。事业编制按照2012年确定的基数管理，随着经济社会发展及事业单位改革深化，事业编制存量逐渐减少。
前期探索
渭南市深刻把握机构编制资源的政治属性，正确认识资源紧缺的客观现状，贯彻落实中央和省委关于统筹编制资源、挖掘编制潜力的意见要求，在使用分配中坚持把住关口、严控总量，坚持“瘦身”与“健身”相结合，通过合理配置编制资源，科学评估使用效益，切实发挥编制资源作用。
1.科学分配，以“调”盘存量。各层级行政编制总额由党中央下达，地方没有调整分配权限，尤其严格控制下级行政编制跨层级调整到上级。事业编制实行总量控制，在审批权限、管理方法等方面地方拥有更多自主权。结合两类编制不同管理使用特点，渭南市从三个方面开展统筹调配。一是“截长补短”，保障重点领域。以党政机构改革、事业单位改革等为契机，综合分析研判，统筹配置资源，有效发挥“杠杆”效应，确保资源精准投放。本轮机构改革中，落实政策要求，跟进党委决策，统一按照3%比例核减市本级58个党政群机关编制，将精减收回的61名行政编制用于加强社会工作、网络安全、应急管理等重点领域，为改革任务落实和部门干事创业提供保障。二是“减上补下”，保障基层一线。坚持大抓基层鲜明导向，聚焦基层党的建设、经济发展、民生服务、平安法治等职责，推动编制资源有序下沉。综合执法改革、镇街机构改革期间，先后将城管执法领域60余名编制下沉乡镇（街道），为环保、文化市场等领域增加基层执法编制130余名，持续推进市场监管领域执法力量下沉，保证县级市场监管领域80%人员编制在基层一线。三是“编随事走”，保障职责所需。基于部门职能变化，动态调整编制资源。例如，根据行政审批服务局组建后职能移交情况，结合原职能部门人员编制实际，划转相应编制。开发区管理机构清理规范工作中，根据园区“聚焦主责主业不再管理社会事务”部署，收回市级开发区、园区事业编制86名，确保资源用在“刀刃”上。
2.深入挖潜，以“统”添动能。近年来，渭南紧盯发展总目标，大力发展民生事业，建成大量民生项目，编制需求较为强烈。面对紧缺资源与事业需求之间的矛盾，积极争取上级政策，不断深挖用编空间，持续在“管住、管好、用活”上下功夫。一是运用“周转池”政策。以省级编制“周转池”政策为引领，用好周转事业编制，保障重点领域超编满编部门（单位）用编需求。指导有条件的县建立“编制储备库”，日常使用以县为主，市级编办负责监管，年底市县两级“对账销号”，实现县级“用自己的编、办自己的事”，最大限度发挥编制资源使用效益。二是探索“控制数”管理。针对公立医院编制核定早、基数小、编制缺口较大的问题，参照外地市做法，探索开展公立医院“人员控制数”管理办法，根据“床人比”测算人员控制数，实施备案制管理，既保障高层次骨干医护人员有编可用，又激发医院活力、避免无序扩张，更好发挥编制部门保障作用。三是推动“统筹性”使用。建立健全编制统筹使用机制，综合配置人员工作力量，下属事业单位多、事业编制核定量大的，相应行政编制核定从紧。鼓励镇街、开发区通过封存人员身份、畅通人员使用渠道等，统筹使用行政、事业不同编制身份人员，提升编制资源使用效益。
3.规范管理，以“收”强约束。渭南市行政编制核定较早、人均占比较低，事业编制可自由支配编制有限。编制使用中坚持规范管理，注重统筹回收，把好用编关口。一是严格日常管理。坚决执行《中国共产党机构编制工作条例》，严格遵循动议、论证、审议决定、组织实施程序调整机构编制事项，确保编制使用合法合规、依法依规。按照最新政策要求和部门承担职责任务变化合理调配编制，日常编制事项原则上15个工作日办结，推动提升编制使用周转效率。二是注重内部挖潜。对于部门提出的用编需求，优先考虑部门内行政事业编制整体情况，通过系统内挖潜调剂。对用编量较大的发改、农业农村、水务、交通等部门，实行行政事业编制人员总量控制，实现“存量内管理”。例如，根据快递业发展需求，为市交通运输局新设下属事业单位邮政业安全中心，考虑交通局个别下属事业单位存在长期空编情况，因此，明确核定的15名事业编制及人员均从交通局下属事业单位内部调剂。三是坚持“瘦身健身”。一方面，可设可不设的机构坚决不设、可增加可不增加的编制坚决不增加，及时整合撤并职能萎缩、机构弱化的机构。承担行政职能事业单位改革、综合行政执法改革等工作期间，精减撤销事业单位526个，收回事业编制921名，为优化编制资源存量、统筹资源配置奠定基础。另一方面，为卫生、教育等民生领域专项核定定向培养计划247名，建立博士人才引进“绿色通道”，保障重点领域人才引进需求。
4.科学评估，以“管”提效益。围绕精准科学配置机构编制资源的目标，建立健全管理评估机制，及时进行动态调整，更好发挥编制部门在管理全流程中的基础性作用。一是加强跟踪评估。建立事业单位绩效评估体系，通过分领域分层级对市级重点部门、县级编制部门职责履行、编制政策执行等情况进行调研评估、跟踪问效，依据评估情况将评估结果界定为ABCD四个等级，评估结果作为编制资源动态调整的依据。二是发挥数据作用。利用机构编制数据分析，探索建立问题诊断机制，发挥系统数据集成功能，动态监测编制使用、人员调整等情况，对超编控编等情况及时预警预报，督办“人编分离”等问题，进一步理顺编制关系，推进人员编制规范管理。三是健全工作机制。与组织、人社、财政及相关部门沟通，建立健全用编计划前置审核机制。要求各单位（部门）人员录聘用、调选任等各类用编，必须严格执行用编核准制度，完善出入编要件及工作程序，杜绝超编进人。
编制统筹使用中存在的问题
渭南市采取的一系列措施，对于统筹使用编制、发挥资源效益产生了推动作用，但面对经济社会发展新形势、新任务、新要求，机构编制资源保障仍有四个方面不足。
1.行政编制挖潜空间不足，县级增编需求迫切。30 余年来，渭南行政编制除政法专项编制、军转安置政策性增编外，几乎固定不变，编制资源与市域经济社会发展实际已不匹配，原核定的行政编制总额难以满足实际发展需要。目前，渭南行政编制占人口比例为2.9‰，远低于省内其他地市 （延安5‰，汉中4.3‰，宝鸡3.9‰，榆林3.7‰，咸阳3.5‰）。受行政编制层级管理所限，县级部门行政编制紧缺问题更为突出。县级党政部门中，58%的部门编制不足10名，9%的部门编制不足5名。例如，潼关县直部门平均编制8名，编制不足10名的占83.8%，内部调剂困难。潼关县工信局承担20项主要职责，行政编制仅6名。一些部门横向对比后，增编诉求日益增多，机构编制部门承担压力较大。
2.编制统筹配套政策不足，层级编制难以调整。中央提出“持续加大编制资源向基层倾斜的力度”“统筹各类编制资源，优先保障基层使用”要求之后，积极探索统筹使用各类编制资源成为各地工作新课题，乡镇（街道）探索统筹使用行政事业人员编制的积极性尤为迫切。但在工作实践中，由于中央和省级未出台具体配套政策、指导口径，基层干部对于探索举措是否违反《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》“行政事业编制不得混用、人员不得混岗”规定存在疑虑。随着部分镇域人口减少、撤乡并镇改革，镇街编制相对县级部门来说稍显宽松，关于编制在镇（街）与县级间调配的政策暂未完善。
3.动态调整力度相对不足，大量用编仍需统筹。编制资源是宝贵的政治资源，受编制“一核定终身”观念影响，编制一经核定，市县各层级及部门（单位）将其视为自身资源，尤其在编制资源紧张前提下，在使用时更是精打细算。以卫生行业领域为例，市县公立医院编制多为80年代核定，编制数远未达到公立医院医护人员编制标准，目前缺口超9000名。但市县两级难以一次性统筹较大规模用编，需上级介入明确调配政策或比例才能推动。
4.编制核定规范程度不足，人员编制矛盾较多。编制核定使用过程中，仍存在部分行业领域编制核定标准不够清晰问题。目前，除义务教育、基层卫生院有较为精确的编制核定标准，大多数行业领域没有具体编制核定标准。例如，随着教育改革，职业教育段生源剧增，编制严重不足，但由于没有具体核编标准，编制保障力度仍然不够。同时，由于一些政策制度配套不足，导致具体人员编制管理仍有矛盾。例如，执法队伍中目前有参公、事业两种单位，人员身份复杂，由于人事主管单位不同（参公单位由组织部门管理，事业单位由人社部门管理），参公单位中事业身份人员，面临着事业身份人员无法独立建库、影响正常职级晋升等问题。
意见建议
结合前期探索情况，聚焦当前存在问题，渭南市在统筹使用编制方面，有以下四方面意见建议。
1.精细管理，开展分类统筹。标准化是统筹使用各类编制资源的基础，编制使用应该适应经济社会人口等因素发展变化，进行动态性调整、标准化核定，建议在省域范围内对编制资源进行重新分配。在分级核定总量的前提下，由各地市对每个地区或部门，进行一定程度统筹配置。一是重新测算编制。根据人口数量、地域面积、区划幅度、经济总量、社会需求等指标，重新测算确定每个行政区划的行政编制（含政法专项编制）总量、综合执法队伍编制总量以及为机关提供支持保障事业单位编制总量，充分考虑其差异性，分开管理、分类统筹。二是规范资源配置。除教育、医疗卫生等有定编标准的系统或行业领域外，在一定区域内匡算标准范围，确保县（市、区）间履职相同的主管部门及其所属事业单位数量总体应平衡、相同事业单位职责大体一致、编制核定大体相当。三是配套激励措施。优化鼓励激励政策，区域内按标准需要减编的地区，通过一定的经济激励方式，推动地区间编制统筹流动。按标准需要增编的地区，可通过涉及的财政支出全部由该地区承担等方式，降低用编期待。
2.强化评估，进行动态调整。进一步改变“编制部门所有”观念，加强编制使用情况评估和动态调整，及时将职能弱化单位人员编制调整到基层一线、重点领域等职责任务重的单位中去，推动编制资源使用更为高效优化。一是打破编制“一核定终身”观念。推行编制所有权、管理权与使用权相分离，由各级编委对区域内各部门各单位编制统筹管理，并随职能任务、工作人员变化相应调整编制，打破编制区域所有、行业所有、部门所有、单位所有的局面。二是及时评估编制使用效果。通过机构编制职能履行绩效评估、机构编制责任审计、机关绩效考核、事业单位信用评价等方式，及时掌握部门单位的职能、人员变化情况并相应动态调整、完善优化编制资源配置，适时向社会公开，接受各方面监督。三是加大动态调整支持力度。根据各县（市、区）人口变化情况和实际编制余缺，鼓励支持地方定期对事业编制进行动态调整。对于教职工编制等准专项编制，在出生率下降、适龄入学儿童逐渐减少的情况下，允许市县适时将部分空余教职工编制调配至医疗卫生等领域，通过盘活现有存量，提高机构编制资源利用效率。
3.优化分类，规范人员管理。区分行政、事业两类编制，明晰相关政策，进行规范管理，推进编制核定、人员招录调配、社会保障、财政拨款等各环节配套衔接。一是合理置换行政编制。规范行政、事业两类编制人员管理，建议将已经参公管理、评估后需保留为机关提供支持保障的事业单位，在编制总量内置换为行政编制，降低人员编制管理难度。二是规范单位管理类型。按照承担行政职能事业单位改革部署，相关行政职能已回归机关，除综合行政执法机构外，其他事业单位一律不再承担行政职能，建议不再进行参公单位认定，将参公管理作为一种特殊的人员管理方式。逐步取消按照差额补贴、自收自支等经费形式来界定事业单位分类，通过完善配套相应的人事管理、财政投入政策，优化人员管理。三是界定执法人员身份。目前，综合执法队伍存在行政、事业两种编制类型，建议尽快统一明确综合执法队伍使用编制，实行单独管理、单独统计、单独使用。
4.顶层设计，加强政策牵引。统筹使用编制资源，不能偏离正确的改革方向，否则就会走回头路甚至阻挠延缓改革。对出现的新情况新问题，应及时通过深化改革、顶层设计加以解决。一是强化顶层设计。随着改革实践探索的推进，整体收编、层级调剂等问题已超出基层能力和权限范围，需上级通过顶层设计牵引，打破行政部门和事业单位之间、事业单位使用层级之间的资源壁垒。二是完善配套政策。调整修改不符合改革要求的相关法律法规和政策文件，发挥法治对改革的保障引领作用。通过细化明确改革政策，突破难点障碍，发挥改革成效。例如，积极推行行政执法类公务员分类管理改革，可为在全国范围内统一将执法部门使用的行政编制置换为专项编制奠定基础。三是发挥基础作用。从编制管理这一源头发力，从统筹调配、按比例置换等办法入手，细化完善编制调配管理制度或内部审核原则，探索编制“编随事走，事少减编”的跨部门、跨层级、跨领域动态调配调整机制。推进组织、人事部门自上而下配套开展人事管理制度革新。通过进一步明确职责、优化流程、完善制度破解现实困境，真正“管住、管好、用活”编制资源，将充分发挥机构编制在管理全流程中的基础性作用落到实处。
（作者单位：中共渭南市委机构编制委员会办公室）