嵇晓雯
〔内容提要〕体系、建制和功能完备的县级行政单元上承政权、下联民众，是我国国家治理的基石。在推进中国式现代化的背景下，从体系、结构、功能动态均衡的视野出发研究县域治理体制改革与创新，用前瞻性研究指导具体工作，为后续试点积累政策储备，意义重大。本研究立足既有的理论与实践成果，深入剖析县域治理体制的构成主体、结构特征与内在逻辑，聚力透视县域治理面临的现实问题及深层原因，以“系统集成、简约高效、精微善治、共建共享”为原则，提出六方面改革对策建议。
县域治理及其体制改革的重要意义
“县乃国之基”，县行政建制成熟、组织形态完整、行政功能全面、辖域融合城乡，在我国国家治理中发挥着举足轻重的作用。县域治理过程中，县级党委政府通过统筹配置政治资源、执政资源、要素资源等，搭建治理架构、设立治理规则、处置治理事务，推动县域经济社会稳步发展。县域治理体制是一系列制度、组织和权力分配等的总和，为县域治理提供了基本的权力架构、组织载体和资源基础，内涵丰富、外延广泛，本研究聚焦于县乡两级党委政府及其构成或派生力量的组织架构搭建、职责权限分工、层级动关系、编制资源配置等内容，并关注如何通过体制内力量制度化地引导调动其他治理主体有效参与治理过程。
党中央高度重视包括县域治理在内的基层治理工作，提出“深化机构和行政体制改革”“赋予省级及以下政府更多自主权”“大抓基层”“整治形式主义为基层减负”等一系列要求，顶层设计对国家治理的统筹规划自上而下推动，为县域治理体制改革指明政治方向，提供政治引领，供给政治资源。县域治理体系和治理能力的现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基础和体现，县域治理体制改革同时也直接嵌入国家治理体系和治理能力现代化建设整体进程。
近年来，县域治理的社会基础发生了巨大变化，利益主体越发多元、社会自主性逐渐成长、权威和影响力走向分散、社会矛盾和冲突也日益凸显，县域治理也应该摆脱传统思维惯性，做出适应性调整，以面对多元的利益诉求、复杂的社会结构和潜在的参与力量。与此同时，各级党委政府权力配置结构逐步调整，对基层治理运行过程和绩效考核普遍加强，条线部门新的工作任务工作领域不断拓展，然而国家治理资源的大量投入却没有完全达到预期。在县域，治理现代化转型伴随着“内卷内耗”“踢球甩锅”“悬浮空转”等困境，亟待进一步理清权责关系、优化资源配置、调动积极因素，通过系统性改革实现治理体制的整体性重塑。
结构性特征及面临的问题挑战
县域治理体制是治理主体与治理规范的统一，我国县域治理主体从宏观上可划分为体制内外两种组织化力量，体制内力量发挥主导作用。县级政权是县域治理的基石砥柱，与上级基本同构的职能体系一贯到此；乡镇（街道）政权是神经末梢，面临的压力最大而缓冲最小，拥有的权力最小且掌握的资源最少，其体制改革空间也相对灵活；村（居）委会最贴近群众、直接处置基层事务，但治理行政化倾向明显；事业单位既是公益服务的提供主体，也是党政机关的附属、补充和支持；开发区是县域经济高质量发展和培育新质生产力的主阵地，其管理模式逐渐向体制内回归；企业是市场经济主体，其兴衰是治理优劣的“晴雨表”，各类社会组织参与县域治理的宏观政策环境不断优化，发挥越来越重要的作用。
县域治理各主体参与治理活动、发挥各自作用需要在基本的制度框架下进行，这些规则规范构成了县域治理体制的结构性特征。最核心的特征是中国共产党领导治理。县级党委是县域治理的决定性力量，通过设立各级各类党组织实现了对治理主体的融合与渗入，通过正式组织程序将县域治理事务转化为党组织和党员干部的政治任务，并调动人、财、物、权等各方面资源确保党的意志贯彻落实。再就是治理的科层化色彩鲜明。对照科层制理论权限法定化、职务等级化、官职专业化、办事程序化和管理非人格化等特征，县级党委政府的组织模式无论是在结构形态上还是运行方式上都十分契合。三是条线部门话语权强大。在县域治理中，权限由自上而下设置的职能部门划定承担，资源通过对口上级部门的资金项目输送分配，行为受到各条线政策“顶层设计”的约束规范。县级党委政府虽然发挥领导作用，但其统筹调动各部门从事中心工作的灵活空间受限，经常受到条线“硬杠杠”的约束。四是精细传导治理压力与责任。建立在科层制基础上的政治运作模式体现为自上而下层层传导政治行政命令和量化指标考核，通过经济政治奖惩，驱动各级党委政府和职能部门实现治理目标，提升治理效率。在政治高线要求和管理技术加持下，县级各部门更加自觉地通过分解指标、传导压力推动工作。
随着国家能力的加强，也为了契合治理现代化的目标，县域治理逐渐被纳入统一的规则体系，在走向规范化的同时也面临诸多困境与挑战。一是行政管理碎片化。县域行政管理总的趋势是，党政部门越分越细、领域范围越拓越宽、管理工作越做越专、系统整合越来越难。各行政管理主体分属不同的层级和系统，在政策制定执行过程中难免带有“部门主义”“本位主义”倾向，难以开展有效合作。具体表现在：权力运行碎片化，县级各部门间的职责关系及权力运行还未达到真正的有机融合，存在缺位、错位、越位；治理板块碎片化，县域内设立门类多数量大的开发园区，划出板块、设立机构，一定程度上造成了行政管理的叠床架屋和破碎低效；机构编制资源配置碎片化，易加难减、易升难降、易建难撤，机构编制资源也好像“撒胡椒面”“越撒越稀”“摊大饼”“越摊越薄”，得不到高效配置和集约使用。二是县乡关系失衡化。近年来，地方政府“唯GDP”的“锦标赛”发展模式转变为治理现代化理念引领下的“治理竞赛”模式，基层处置治理事务的弹性空间被压缩，不够合理的放权和过度的问责加剧了县乡关系的失衡和错置。在放权中，乡镇（街道）处于弱势，缺少发言权；县级部门可能出于对自身利益的考量，采用“形放实不放”“放责不放利”“放权不放资源”等策略行为。在问责上，越来越多的部门职能工作被纳入县对乡的综合考核，加之属地责任的泛化，乡镇（街道）的治理压力拓展到更多领域；伴随着法治监督的逐步强化和纪检监察的强力出击，在“出了事总得有人背锅”的逻辑下，乡镇（街道）的干部不免“首当其冲”。
三是村社自治科层化。村（社区）不是正式的行政管理组织，其成员也不是体制内人员，但随着行政力量的下沉和渗透，近年来村（社）自治发生了一些新的变化，其按照科层化方式运作的特征越来越明显，更加机关化和行政化。县乡村换届联动推进，村（居）委成为乡镇（街道）事实上的下级。村（居）委会的工作内容更多是乡镇（街道）的职能延伸，上级各部门都会对村居工作提出创建要求并进行频繁的检查评估。如今，绝大多数村（社）干部脱离了社会生产劳动，报酬纳入政府财政预算。村居干部开展工作的主要方式由“泥腿子”下田入户变为蹲在办公室“爬格子”，普遍实行“坐班制”。
四是治理过程内卷化。后税费时代，国家由从基层汲取转而向基层输入并分配各类资源，上级对基层工作的考察从完成具体任务转向实现宏伟蓝图，同时也加强了对治理过程的管控和监督。这其中产生的冲突倒逼着部分基层工作以形式代替内容，以过程代替结果。县乡村干部普遍感受“整天忙忙碌碌，却看不到什么效果”。基层治理这种“卷”的状态更多体现在过程上，而不是结果和质量上，干部不堪重负，助长了形式主义，更得不到群众认可，可谓“吃力不讨好”。这种内卷化突出体现在治理任务设定和落实中过度精细的对标对表、无处不在的创新创优和信息技术的滥用异化上，由此而来的“千分制”考核体系、作秀式改革、“指尖上的形式主义”等为广大干部群众所诟病。
推进县域治理体制改革的若干思考
县域治理体系和治理能力现代化是推进中国式现代化新征程的基础性和战略性工程，迫切需要我们加强中国共产党的全面领导，牢固树立以人民为中心的治理理念，立足我国国情、汲取历史经验、直面现实问题、尊重地方首创，以系统集成、简约高效、精微善治、共建共享为导向，调整重塑县域治理结构、优化配置县域治理资源、调动激活县域治理主体、丰富拓展县域治理工具，为构建安定有序、活力充沛、和谐包容的县域治理生态提供体制机制保障。
一是功能分置明定位。县域治理需要各方协同、多家配合，县乡村要扮演不同的角色、行政区功能区需做好合理的分工、党委政府社会应发挥各自的作用，治理主体各在其位、各尽其责。在层级定位上，县治、乡治和村治区分层次、体现差异性、各有侧重点，县级聚焦发展，乡镇（街道）聚焦服务，村（居）聚焦稳定。在政区关系上，根据开发区的不同发展阶段和功能定位量体裁衣、分类施策，推动产城融合程度较高的开发区向城市综合功能区转型，或打通其有序转为行政区的政策路径。在政社互动上，厘清行政自治边界，行政的交给行政，用规范严谨的行政方式解决，自治的交给自治，允许粗犷与瑕疵，允许不完美和非正式，减少行政任务的下沉和吸纳，让村（居）干部回归基层自治，更多和群众在一起，深耕细作群众工作。
二是简约高效优架构。坚持优化协同高效，打造层级间、部门间、部门内部间运行顺畅、成本集约的县域治理架构。在横向上探索大部门体制，借鉴人口小县机构改革经验，通过机构整合、合署办公、挂牌运作等方式，推动县级大部门制改革，循序渐进、先易后难，按领域实行模块化归并，构建大综合、全链条的政府职责体系。在纵向上实行扁平化管理，精简纵向层级、打破职责同构，推动乡镇（街道）工作回归治理一线，重点打造便民服务、综合执法、社会治理等“前台”，实现治理对象和治理主体的“面对面”“点对点”。在内部进行集约化重组，通过“瘦身”来“强身健身”，在县直机关内部探索相关部门综合保障科室整合设置，对部门所属事业单位进行“合并同类项”重组，对开发区管理机构实行限额管理。
三是资源配置转方式。精打细算、统筹盘活、挖潜创新，破除编制资源部门化、地区化、僵化固化等沉疴。首先是配置重布局，改善“倒金字塔”型结构，适当“减上补下”，充实县域；严控领导职数，把握“官兵比”；在基层探索建立“乡镇（街道）机关人员总额量化模型”。再者是周转破固化，明确一定量的行政编制用于周转，持续加大周转编占比，编制核定可采用“基础编+周转编”模式，力争做到周转是常态、分配是例外；建立用编审核、专编专用、返还回收等制度，确保日常管理科学合理、动态平衡、规范有序。三是统筹聚合力，对县级部门及所属支持保障类事业单位编制一体核定、统筹管理；全面推进乡镇（街道）行政事业编制分类管理、人员统筹使用；在开发区探索涵盖行政编制、事业编制、企业雇员三类人员的“员额制”管理模式。
四是明权定责划边界。以清单管理为基础，厘清各级履职事项，建立完善协调机制，打造职责边界清晰、部门齐抓共管、层级密切配合的权责体系。明确部门职责权限“不留死角”，县级党政部门全部纳入清单编制工作范围，有机衔接“三定”规定；针对部分不明确、不清晰的权责事项，通过会商裁定迅速确定牵头部门、分清主次责任、规范任务分工。健全乡镇（街道）履职事项清单“减负赋能”，区分“应减之负”和“该担之责”，编好三张清单，确保基本职责全覆盖、无遗漏，赋权事项接得住、用得好，健全职责准入制度，配套科学考核评价。创新县乡联动机制“撑场补台”，衔接自上而下的要求和自下而上的诉求，建立镇街发起、调集条线的协同治理机制，缓解条块分割下科层体系的“中梗阻”现象，探寻激励与约束相对称的组织机制和行动路径。
五是有序衔接激活力。县域治理中的党委政府治理、社会治理和基层自治应构成协调互动的统一体。靠党建引领治理，基层党组织更好发挥战斗堡垒和先锋模范作用，推动基层党建工作脱“虚”向“实”，通过调节各种利益关系形成共同价值取向，画出不同治理需求群体的“最大同心圆”，以示范、发动等方式高效解决基层治理问题。靠社会组织赋能，对县域内发挥枢纽作用的社会组织，“扶上马、陪一程”，帮助打开资源渠道，鼓励进行探索尝试，使其更加积极主动地发挥作用；激活特定社群的内在需求、公共精神和主体意识，推动基层群众自治组织，增强个体与组织的链接，减少社会的冷漠与疏离。靠个体参与聚力，以责任促进参与、以享有激励参与、以制度保障参与，让群众从不参与、象征性参与转向实质性、实效性参与。
六是技术嵌入提效能。运用大数据、云计算、人工智能、区块链等新技术，通过数字赋能、流程再造、系统集成促进效率提升、负担减轻、服务优化和有序参与。统一规划建设，破解重复多头建设、烟囱孤岛林立等弊端，坚持全局性谋划、整体性推进，在省级层面统一规划建设基层智慧治理平台，建立统一数据标准以及数据共享机制，对现有平台系统“应减尽减”“应联尽联”。优化场景应用，深挖条线部门业务需求和应用目标，着眼于线上线下双向融合、彼此赋能；聚焦便民化、便利化、人性化拓宽应用场景，提升多元主体特别是普通群众的体验感和获得感，关注弱势群体，防止“数字鸿沟”。防止技术反噬，统筹考虑功能、成本和安全等方面因素，做到既有效管用，又经济安全，稳固县域“智治”安全底盘，更不能把体制改革演变为数字技术夺冠锦标赛。
（作者单位：中共江苏省委机构编制委员会办公室）
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