李志武
〔内容提要〕为破解基层法院系统“案多人少”结构性矛盾，湖南省机构编制部门创新建立法院系统政法专项编制“周转池”制度，通过“蓄编、放编、返编”闭环管理，推动编制资源动态流动、高效使用。该制度以“不动基数、滚动使用”为原则，集中待分配编制资源，重点向案件量大、人手紧张的基层法院倾斜，按“以案定编”方式精准投放，使用周期一般为3年并实行动态调整与严格监管。通过建立“借-用-还”机制，强化台账管理与监督检查，确保编制按期收回、重复利用，有效提升编制使用效益，保障基层审判力量需求。
为深入贯彻落实党中央和省委有关为基层减负精神，破解基层“小马拉大车”突出问题，湖南省机构编制部门立足现有全省法院系统编制资源，在2021年开展市县两级法院编制跨区域、同层级动态调整的基础上，接续强化法院系统编制统筹使用力度，创新建立法院系统编制“周转池”，促进编制资源有序流动，提高编制使用效能，积极服务保障基层审判工作需要，有效缓解“案多人少”矛盾。
挖掘编制资源潜力，做好“蓄编”工作
“问渠那得清如许、为有源头活水来”，建立编制周转池的前提是有相应的编制资源，否则就是巧妇难为无米之炊。周转编制的来源主要有两种：一种是把相关法院长期闲置，不能发挥使用效益的空余编制集中起来；另外一种是待分配编制。考虑到第一种做法会调整各法院原有编制数，虽有助于破解“有编不用”与“无编可用”并存的矛盾，但受本位主义观念影响和“一核定终身”的现实等诸多不利因素，容易给编制调整工作带来较大阻力。而动用待分配编制，则是在不调整各法院核定编制的前提下进行，并不会影响各法院原有编制基数，有助于减少工作阻力，保持队伍相对稳定。因此，此次湖南省建立的法院政法专项编制周转池，其编制来源采取的是第二种。同时，由于周转编制一般是滚动使用，周转编制的基数并非一成不变，可以动态调整。湖南省建立的法院政法专项编制周转池，在明确首次周转编制基数的基础上，强调今后可以根据编制使用情况和单位需求情况进行动态调整，确保编制有保障、用得好。
科学统筹分配编制，做好“放编”工作
“工欲善其事、必先利其器”，周转编制的科学合理使用需要建立一套完整机制，这套机制的主要内容应具备可行性、可操作性，以便做到周转编制的精准投放，确保编制资源高效利用。为做到科学合理“放编”，湖南省建立的法院政法专项编制周转池，对周转编制使用对象、范围、条件、期限、程序等作出了明确规定。在对象和范围方面，由于周转编制目标是服务保障司法审判工作，用于缓解“案多人少”矛盾，而基层法院是办案“主力军”，因此周转编制的分配和使用，应突出基层导向，推动编制资源向案件量大、工作任务重、“人案矛盾”比较突出的基层法院倾斜，充实一线办案力量，即从事审判业务的办案人员，避免非审判业务工作人员挤占和挪用。同时，省、市两级法院一般不参与使用和分配周转编制。在申请和分配具体条件方面，主要是坚持“以案定编”原则，具体是以基层法院近3年人均办案量和诉前调解工作情况，以及辖区人口、面积、经济发展等因素，结合现有核定编制数，综合确定分配和下达周转编制数。一般而言，年人均工作量大于全省平均值的基层法院，按超出的量分配周转编制，数量以超出平均数的偏差值大小而定，偏差值越大分配的编制越多，反之越少，重点向现有编制少但案件多的基层法院倾斜。在使用期限方面，考虑既不宜过长，否则难以收回；也不宜过短，过短会影响成效。为此，法院政法专项编制周转池的周期，可考虑参照基于保障重点工作、人才引进建立的事业编制周转池做法，明确原则上以3年为一个周转期限，除特殊情况外，期满后自动终止。特殊情况主要是指因重点工作、特殊审判业务岗位、办案人才接替困难等客观原因，可由相关法院逐级汇总后由省法院提出延期申请，并同时附上延期理由及其期限，报省委编办批准后，可适当延期，且一般不超过1年。在使用程序方面，由主管部门省法院按照“聚焦基层、保障急需、总量控制、动态调整，单列管理，严格使用”原则，以办案量作为
主要依据，综合考虑地区差异和现有编制情况，研究提出周转编制的分配和使用建议方案，省委编办根据省委编委授权进行审批，在一个周期内一次性集中下达。涉及用编的基层法院可结合实际，在周转编制下达的一个周期内可一次性集中使用，也可分批使用。
严格监督管理，做好“返编”工作
由于周转编制是编制资源的临时调配，在性质上不同于编制的核定，其“所有权”与“使用权”相对分离，并非由使用对象长期占用。该制度的运行机制，类似于银行的“借-用-还”模式，目的是实现编制资源高效利用。因此，必须做好周转编制的返还工作，确保周转编制有借有还、有放有贷，借出去的编制能够及时收回。一方面，要建立周转编制台账，在用编单位账户下单列统计、不计入其编制总数，做到人编对应、专编专用，不得挤占和挪用。而且，周转编制不与内设机构设置、领导职数核定等挂钩，即周转编制下达后，各基层法院原核定内设机构数、领导职数等均维持现状不变。另一方面，建立以省委编办管理为主、省法院协同管理，以及省委编办相关处室协同配合的工作机制，明确各自职责分工，做到机构编制部门内外协同发力，形成工作合力。再一方面，做好周转编制收回与使用工作的有效衔接。在周转编制下达的第3年，省委编办会同省法院，及时提示用编的基层法院制定周转编制归还计划，并做好与下一个周期周转编制使用工作的有效衔接。3年期满后，由省委编办及时收回用编基层法院使用的周转编制。收回的编制再次注入周转编制池进行动态分配，同步启动新一轮周转编制的分配和使用工作。最后是，加强对周转编制执行情况和使用效益的检查评估，及时纠正使用和管理中存在的违规行为。对用编的基层法院出现虚报情况、挤占挪用、拖延归还等情形的，省委编办视情收回其周转编制并在一定范围内予以通报，并将该法院不列入下一个周期周转编制分配、使用的对象和范围。
（作者单位：中共湖南省委机构编制委员会办公室）