曾志娟
〔内容提要〕学龄人口是影响公共教育服务供给的重要因素。近几年，J省人口出生率持续走低，学龄人口面临重大变化，教育规模和结构深受影响，给公办学校机构编制管理带来新形势新挑战。主动应对学龄人口变化，提前谋划同人口变动相协调的措施对策，成为机构编制部门亟待研究的重要课题。本文旨在通过梳理学龄人口与公办学校编制的规律关系，分析学龄人口变化趋势，预判机构编制管理风险和难点，为完善有关工作体制机制提出建议。
学龄人口与公办学校编制的规律关系
公办学校是我国国民教育体系的主要承担者，涵盖基础教育、职业教育和高等教育全学段，包括各级小学、初中、高中、技校、大学。我国法定入学年龄为6周岁，本文所指学龄人口为6—22岁人口，即小学到大学的适龄人群。因此，学龄人口作为公办学校所服务的适龄对象，体现公办学校承载职责的外延，是公办学校编制的“晴雨表”，决定着后续教育领域机构编制资源配置的时空结构。
一是学龄人口是预判在校生变化趋势的重要参考。公办学校以学龄人口为生源基础，公办学校在校生人数与学龄人口基本保持同步增减。分学段来看，小、初、高、大各学段入学率、公办占比均依次下降，据全国统计数据推算，2023年6—11岁、12—14岁、15—17岁、18—22岁人口中公办学校在校生占比分别为94%、87%、76%、48%，各学段公办学校在校生受学龄人口的影响系数总体上依次减小。
二是学龄人口是分析各类学校编制需求的重要考量。公办学校的编制标准以在校生数为基准，表现形式多为师生比。在入学率辍学率相对平稳、公办占比相对稳定、编制标准相对固定的情况下，学龄人口变化可以直接反映出公办学校编制客观需求的变化。具体到各学段，逐学段减少的入学率、公办占比，叠加逐学段提高的师生比，导致各学段学龄人口与公办学校编制的关联程度并不完全同等，其中初中、高中编制对学龄人口更敏感，小学、大学敏感度相对较低。
三是公办学校机构编制调整滞后于学龄人口、生源变化。这种滞后体现为中小学编制适应生源变化的弹性有限、其他学校编制“增快减慢”。J省公办中小学编制实行逐级核定、逐级分配、逐级下达制度。在2003、2008年，全省先后两次核定中小学编制，这段时期市县调整学校编制必须在上级核定的中小学编制总数内。2019年后，J省正式放开市县在本级事业编制总量内自行调整中小学编制的权限，释放了编制适应生源变化的弹性空间，但有的市县中小学编制调增压力大，避开调剂其他编制，采取编制以外的解决措施，中小学编制与生源规模、变动有了一定脱节。其他类型学校与中小学采取不同编制管理制度，主要由学校或主管部门提出编制需求，因此机构编制部门对此类学校的编制管理主动性弱，学校编制随生源增加而增加相对快、而随生源减少而减少相对慢。
学龄人口的变化趋势
学龄人口变化主要取决于两个因素：一是出生人口变化，二是人口流动情况。当前，J省人口发展进入“低生育、负增长、城镇化、净流出”时期，学龄人口未来将呈现总量由稳转降、各学段“排浪式”跳水下降、城乡学龄人口变动趋势差别较大、人口变动具有区域分化性等四大趋势。
一是学龄人口总量由稳转降。这主要由出生人口变化所决定。进入21世纪以来，J省出生人口大致经历了两个阶段。第一个阶段是2000年至2017年，每年出生人口稳定在60万左右，2017年达到峰值。第二阶段从2018年出现拐点起始，开启“七连降”，其中2020年比上年减少15万人，可谓断崖式下跌，到2023年出生人口只有29.5万，不及2017年的一半，创下1978年以来最低记录。以历年出生人口统计数据推算，J省学龄人口于2024年（比全国晚一年）达峰，2025年将迎来由稳转降的拐点，开始进入下行通道，假设2025—2029年每年出生人口稳定在30万人，预测2035年学龄人口或减至2024年的60%。
二是各学段学龄人口“排浪式”跳水下降。各学段学龄人口走势总体相似，都是先平稳后下降。具体来看，小学平稳期为2年、拐点在2025年左右、最大年降幅在2029年比上年下降11%，初中平稳期为8年、拐点在2031年左右、最大年降幅在2034年比上年下降18%，高中平稳期为11年、拐点在2034年左右、最大年降幅在2037年比上年下降18%，大学平稳期为13年、拐点在2036年左右、最大年降幅在2041年比上年下降14%（见图1）。概括来说，自2025年起，隔6年、9年、11年，各学段先后开始下降，拐点后年降幅在3—4年内逐年加大，年降幅由高到低分别是初、高、大、小。小学占比将持续走低，初中、高中占比小幅波动，大学占比一直上升，到2035年将逐步演变成“上宽下窄”的倒金字塔的学龄人口结构格局。
三是城乡学龄人口变动趋势差别较大。J省农村人口持续向城镇转移集聚，到2024年底，全省人口城镇化率达63.77%，农村常住人口只有2000年的54%。到2035年，J省将力争达到72%—74%左右的城镇化率，这一目标与全国基本一致。可以预见，农村学龄人口将迎来更大幅度缩减。同时，得益于农村流入人口补充，城镇学龄人口下降趋势延缓，学龄人口城乡差距将进一步拉大。四是人口变动具有区域分化性。J省历来是人口流出大省，跨省流出人口持续保持较大规模，其中流出儿童有增多趋势，这与流出人口随迁子女教育政策环境改善有关，若考虑流出学龄人口因素，全省学龄人口预测下降趋势将更大。分地区来看，跨省流出人口地相对集中在上饶、赣州、九江，此三市跨省流出人口几乎占全省外流人口的一半。省内流动人口规模也在不断扩大，人口向省会等大城市、城市新城等热点地区集聚，人口在区域间不平衡发展态势进一步推进。设区市层面，南昌、赣州人口占全省比重稳定提升，两地学龄人口可能下降不明显或保持平稳、甚至上升，其他设区市大概率持续下降。县区层面，在人口城镇化、新城扩建等因素综合影响下，部分人口下降设区市的中心城区等也可能面临学龄人口增加。
公办学校机构编制管理遇到的挑战
当前，学龄人口处于从平稳增长阶段转向长期负增长新阶段的转折期，公办学校生源态势将发生根本性变化，在新形势新变化下，聚焦未来十年，做好公办学校机构编制管理工作，主要面临以下五个方面的新问题新难点。
一是学校生源不稳定性增强，要提前应对学校编制动态调整需求加快的难点。在中小学方面，2025年学龄人口从小学开始由稳转降，预计减少17万，减少数量逐年增大，中小学编制对学龄人口的变化敏感，编制与生源的适配性时效性有更高要求，需要人员编制动态管理跟上生源的变化走势，跟上各地各校生源、各学段生源的逐年变化。在高校方面，未来十年大学学龄人口处于平稳期，但高等教育毛入学率继续增长、本科和研究生招生规模继续扩大，公办高校在校生规模仍将保持一定幅度增长，编制调整需求也将长期存在。
二是中小学生源减少带来编制缩减问题，要提前应对在编教职工过剩的难点。目前J省公办中小学教职工编制43万余名，在编超42万人。从编制看，缩减趋势明显，按编制标准测算，2025—2035年中小学教师编制每年比上年减少2%—7%，且降幅逐年加大，2035年或降为2023年的60%，缩减15万名。从实有人员来看，已超出标准师生比应配备数，据省教育厅统计，全省中小学教职工自2018年以来连年增长，师生比连续多年超出规定标准，按2023年在校生数和规定师生比估算，在编教职工约过剩近2万人。从预测情况来看，教职工过剩表现出逐年加速过剩、学段排浪式过剩的特征，2027—2032年，过剩教职工主要集中在小学段，2032年，初中教职工开始过剩，2035年，高中教职工过剩，消化过剩人员、缩减学校编制将越往后压力越大。
三是缩减中小学编制规模，带来缩减下的编制统筹使用的问题，要提前应对编制总量管理与中小学分级管理的条块关系的难点。全省中小学编制缩减规模有一定体量，且数量逐年增加，这些缩减下来的编制将是未来最大的可用编制资源。按照编制总量管理要求，市县中小学编制在本级事业编制总量内统筹，但中小学编制执行全省统一标准、自上而下核定的管理体制自成体系，各市县缩减下的中小学编制统筹使用权限边界亟待明晰。
四是农村生源向城镇不断转移，造成农村学校“空心化”“小而散”，要提前应对农村学校学生少、教师少但班级学科设置全的难点。近年来，J省乡村在校中小学生数以每年10%左右的速度减少，2023年全省乡村中小学在校生8.4万人，农村教学点从2018年的8899个减少到2023年5770个，农村教学点平均在校生不足100人。这些教学点或位处偏远地区，或根据实际情况、群众意愿保留，但生源持续流出，使包括教学点在内的农村学校面临规模进一步缩减的挑战。对小规模学校而言，传统方式的人员编制保障、资源配置低效失效，实现既保障到位又运行高效是管理难点。
五是高校持续生源顺差、优质生源逆差，反映出高校预支编制增量、资源效益偏低等问题，要提前应对从体制机制和机构编制有力支撑高校内涵建设的难点。J省长期是高校生源顺差地区、优质生源逆差地区，原因在于省内高校存在总量超前、层次偏低两个问题。一方面，多年来J省高校从全国招生人数持续增长，2023年共招生51.6万人，比2018年增长近20万人，历年均高于全国高校录取J省新生人数，差额还有逐年扩大趋势，高校人员编制相应保持增长，相当于提前预支高校编制增量。另一方面，全省本科学校偏少，一本学校更少，省内高校整体水平偏低，无法适配承接本省优质生源。值得注意的是，在此背景下，全省高中复读生比例较高，对高中教育资源造成新的压力。与外省相比，J省对高校投入的编制等资源，存在产出效益不理想和有一定程度浪费等低效无效情况。从全国来看，高等教育毛入学率已达到60%以上，进入普及化阶段。在2032年之前全国适龄人口将持续增加，未来一段时期内，高等教育普及水平处于稳步提高阶段，学位需求还将持续扩大，优质高校对生源的吸纳规模将进一步扩大，普通水平高校将可能面临萎缩甚至淘汰，J省高校内涵建设任务艰巨且急迫。
有关工作建议
学龄人口的下降和变化趋势给公办学校编制带来挑战的同时，也给机构编制工作带来了新机遇。我们要积极应对、分析形势、把握规律、提前谋划，坚持优化协同高效原则，坚持“瘦身”与“健身”相结合，围绕管得住、调得通、保得远、用得好、布得准，从五个方面完善相关工作体制机制。
一是健全分级负责、部门协作的管理体制，解决好“管得住”问题。分级负责指纵向上明确省市县各级管理职责，可以概括为全省统一标准、省管总量、市管调剂、县管使用。重点要加强省级统一标准、总量管理、全面统筹的职责，研究细化执行标准、布局规划、动态调整、监测预警、计划调控、统筹调剂等重要政策要求。压实市县以执行为主的职责，尤其是学龄人口变动大、编制调整幅度大的地区，要提前研判形势，做好措施储备。部门协作指横向上强化编制、财政、人社、教育等部门协调配合，对学校机构编制实行集中统一管理，形成编制部门统筹核定编制数、论证机构设置布局，教育部门均衡配置师资、合理布局学校，人社部门核定岗位总额、畅通人员退出渠道，财政部门据实经费保障的协作机制。
二是优化学校编制动态调整机制，解决好“调得通”问题。要打通人员编制跨层次、跨区域、跨学段流通渠道，实现生源到哪里，公共教育资源到哪里，机构编制资源就配置到哪里。巩固中小学编制全面达标成果，根据班额、生源等情况动态调整各学校编制，推动一学年一调整、全县域全学段同步调整，着力理顺条块关系，加大缩减下来的编制统筹管理力度。围绕高校内涵建设、“双一流”建设攻坚，提升高校编制使用效益，推动高校编制与高等教育毛入学率、在校生结构、一流学科建设、主干学科层次等挂钩，根据高校内涵建设质效动态调整各校编制。
三是建立学校超缺编预警机制，解决好“保得远”问题。开展跨部门信息比对，动态监测学校生源变化，通过科学测算生源发展规模，预测生源增长与下降趋势，提前测算教职工应配备数，研判编制后期走势，预先把握应对方向，构建学校超缺编预警机制，对生源减少、预期超编的，以下年自然减员人数为警示线，对生源增加、预期缺编的，以本级预留可用编制为警示线，为师资合理配置提供参考依据。
四是建立学校编制使用计划机制，解决好“用得好”问题。编制随生源动态调整的同时，要统筹好人员随编制调整的问题。探索建立空编使用年度审核制度，有序推动建立人员队伍同编制调整相适配、同变化趋势相协调、同提升效益相促进的编制使用计划机制。对有超编预警的，压缩用编计划、控制教职工规模，统筹人员向生源增加学校流动；对已超编的，实行一校一策、一地一策，明确消化计划；对有缺编预警的，用编计划首先考虑从生源减少学校、学段交流。逐步提高新教师入职标准，义务教育教师招聘以本科及以上层次为主，高中教师招聘以研究生层次为主，高校教师招聘以博士研究生层次为主。探索开展学校编制使用效益评估，将用编计划与使用效益挂钩。
五是完善优化学校布局机制，解决好“布得准”问题。在教育规划、学校设置整合调整等工作中，加强对机构编制资源布局、效益等考量，机构编制部门充分参与评议、交换意见，从机构编制必要性可行性加强论证。按照“小学向乡镇集中、初中向中心镇集中、高中向县城集中”的发展思路，不断优化基础教育学校布局结构，实现教育资源与乡村建设和学龄人口居住分布相适应。积极探索学生在100人以下的学校，按区域组建“小微联盟”，实行“组团发展”。建立基础教育联合办学机制，与学区制和集团化办学相衔接，以学区和集团为单位核定教师编制总数，根据学生人数、学科配备、教师队伍等情况动态调整各校人员编制。优化高校布局，推进职业学校资源优化整合，提高高校、学科与地方产业、发展的适配度、贡献度。
（作者单位：中共江西省委机构编制委员会办公室）