张涛
〔内容提要〕推进以人为核心的新型城镇化战略是现代化的必由之路。经济发达镇作为联城带村的关键节点,发挥着关键动力轴作用,其科学认定在优化资源配置、推动城乡融合发展等方面发挥重要作用。然而,以GDP为重要参考依据的传统经济发达镇认定标准,已经难以适应“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展要求,迫切需要加快构建以经济规模、功能品质、治理能力和生态保护的多元化、多层次综合认定体系,为新型城镇化各项政策落地、体制机制改革提供决策支撑。
国内外研究现状
（一）国外研究：从经济增长到可持续发展的评价演进
国外城镇评价体系，经历从单一经济导向转向经济、社会、环境多维框架的演变。国外城镇化研究历经二元经济理论到工业化与城镇化协同理论的发展，2015年联合国可持续发展目标SDGs及《新城市议程》构建了“包容、安全、韧性、可持续”的评价体系，涵盖就业质量、碳排放强度等维度。但因发达国家城乡一体化背景差异，对我国镇域行政单元的治理特征（如行政权限约束、城乡二元结构）适用性不足。
（二）国内研究：从经济主导到综合评价的探索与不足
我国经济发达镇认定起步于21世纪初，早期以经济指标为主（如2004年“全国重点镇”评选），随着新型城镇化推进，学界引入“产城融合度”“治理现代化”等维度，国家试点亦增加“农民工融入”“绿色智能发展”等指标。国内认定研究虽向综合评价演进，但存在指标体系设计与中国特色要素量化不足的局限：一是指标体系缺乏层级化设计，难以区分核心指标与辅助指标；二是权重确定多依赖主观经验，缺乏实证支撑、可操作性不足；三是对新型城镇化背景下经济发达镇发展的新特征、新要求反映不够全面；四是“镇域城乡融合”“行政体制创新”等中国特色要素的量化研究不足。
国内外经济发达镇的实践案例启示
（一）国外案例：荷兰兰斯塔德多中心城镇群的协同发展
荷兰兰斯塔德地区是多中心城镇群发展的典范，由12个城镇构成马蹄形环状布局，建成区仅占26%，74%为农业用地及自然保护区，通过区域协同发展，形成了功能互补的城镇体系。兰斯塔德地区注重城镇间的产业分工与协作、生态环境的保护、居民生活质量的提升以及可持续发展的理念。兰斯塔德地区城镇评价标准突出三大特征：功能协同性，通过区域规划强制规定各城镇产业分工（如阿姆斯特丹侧重金融、乌特勒支侧重教育），避免同质化竞争；生态约束性，将“绿心”保护指标纳入城镇考核，城镇开发强度占区域面积的比例都有严格要求；生活便利性，以30分钟交通可达性作为公共服务设施配置标准。其经验表明，经济发达镇的认定标准需强化区域功能定位与生态底线约束。
（二）国内案例
1.浙江省温州市龙港镇：在注重经济规模扩张的同时，着力创新治理模式、提升公共服务水平，推动产城融合发展。通过行政管理体制“强镇扩权”改革和产业升级，行政服务效率提升40%，城镇化率达到98.2%。2019年，龙港顺利实现从“镇”到“县级市”的迭代跨越发展，其成功经验表明，经济发达镇的认定还应将城镇治理能力、产城融合程度等要素纳入认定标准体系。
2.广东省佛山市狮山镇：以先进制造业为支撑，构建“产业社区”治理模式，其认定经验包括：产业高端化指标，规上工业企业研发投入强度达3.6%，高新技术企业占比超35%；产城融合指标，每万人口配套中小学学位数1200个，公园绿地覆盖率达38%；区域辐射指标，带动周边5个乡镇形成产业链协作网络。狮山在经济快速发展的同时，不断完善城镇基础设施，加强社会治理创新，实现了经济、社会、环境的协调发展，也为经济发达镇认定标准的完善提供了实践参考。
标准探索与构建：四维协同的认定体系与实施机制
（一）理论探索：四维协同的认定逻辑
基于新型城镇化“以人为本、质量优先”的核心理念，突破传统“经济单维论”，构建“经济-功能-治理-生态”四维协同模型。
经济发展质量维度：从“规模导向”转向“效益导向”，强调创新驱动与产业升级。
城镇功能协同维度：突出公共服务均等化与区域辐射能力，打破“镇域孤岛”效应。
社会治理效能维度：聚焦治理体系创新与居民获得感，体现基层治理现代化要求。
生态环境可持续维度：强化资源节约与绿色发展，落实“双碳”目标约束。
（二）具体认定标准体系（20项核心指标）
分维度构建量化指标，权重分配体现新型城镇化质量导向。其中，经济发展质量（权重30%），侧重效益与产业升级；城镇功能协同（权重25%），强化公共服务与辐射能力；社会治理效能（权重25%），聚焦治理创新与民生感受；生态环境可持续（权重20%），落实绿色发展要求。
（三）实施机制：动态调整与分类指导的制度创新
动态调整机制：建立“三年评估-五年修订”制度，结合国家新型城镇化规划目标（如2035年常住人口城镇化率75%）动态调整基准值。
分类指导原则：东部、中部、西部经济发达镇设置差异化权重（如东部侧重创新指标，西部侧重生态指标）。
评估方法优化：采用“定量指标大数据核算+定性指标专家评议”相结合的方式，引入卫星遥感数据（如绿地覆盖率）、政务平台数据（如审批时限）等客观数据源。
实践价值：从标准探索到新型城镇化的落地支撑
（一）为行政体制改革提供依据
指标体系能够更准确地反映经济发达镇的发展水平与特点特征，为精准制定扶持政策、优化资源配置提供了参考依据。例如，对于社会治理能力突出、经济发展相对薄弱的镇，可以在产业发展政策上加大支持力度、在资金上给予倾斜；对于生态环境良好、基础设施有待完善的镇，可以加大基础设施建设投入。在严格落实为基层减负要求下，“县级权限下放数量”“行政审批效率”等指标，可以为经济发达镇“强镇扩权”改革提供参考依据。浙江龙港的实践经验表明，通过提升社会治理能力，对行政管理体制和架构进行系统性重塑，实现以40%行政资源有效承接100%行政管理职能。
（二）引导城镇发展模式转型
指标体系能够为经济发达镇的发展指明方向，引导其在追求经济增长的同时，更加注重城镇功能完善、社会治理创新和生态环境保护，推动城镇从“生产中心”向“生活共同体”转变。通过设置“研发投入强度”“高新技术企业占比”等指标，倒逼经济发达镇摆脱“土地财政”依赖，转向创新驱动发展。广东狮山通过该类指标引导，2024年规上工业企业研发投入强度达3.6%，较2018年提升0.9个百分点，证明指标对产业升级的导向作用显著。
（三）促进城乡融合与区域协同发展
指标体系强调城镇间的功能协同与区域联动，有助于打破行政壁垒，促进经济发达镇与周边城镇、乡村的资源共享、优势互补，“周边乡镇就业吸纳率”“农村居民收入”等指标，推动经济发达镇从“自我发展”转向“辐射带动”，推动区域协调发展，加快城乡融合进程。测算显示，当经济发达镇周边就业吸纳率超过30%时，区域城乡居民收入比可缩小至2∶1以下，优于全国平均水平2.34∶1。
新型城镇化背景下的经济发达镇认定标准，虽然在“唯GDP论”上有所突破，但仍然存在诸多不足之处。未来，还需对认定标准进行持续检验与不断完善，并强化动态数据监测,“把脉”经济发达镇诸要素动态走势，为新型城镇化建设、体制机制改革提供参考。
（作者单位：中共滨州市沾化区委机构编制委员会办公室）