林宏军
〔内容提要〕在新时代培育新质生产力的背景下，S市创新推行产业办公室“大军团作战模式”，通过组织重构与机制创新破解传统行政体制的刚性约束。该模式以“三集中”机制为核心（集中编制资源、审批权限与政策工具），打破部门壁垒，建立动态专班，在新能源汽车、人工智能等领域取得显著成效。本文基于案例分析法与比较研究法，剖析S市经验及其对某滨海中心城市的借鉴意义。研究发现，该模式通过编制资源池化、目标考核刚性化等举措，推动机构编制部门从“条块管理”向“动态协同”转型，显著提升治理效能。某滨海中心城市围绕清洁能源等领域探索差异化实施路径，验证了该模式的普适性与创新性。研究为地方政府优化编制管理、培育新质生产力提供了理论支撑与实践范式，对深化行政体制改革具有重要参考价值。
在培育新质生产力与应对复杂竞争环境的背景下，如何通过组织创新实现资源高效配置与战略突破，成为政府与企业共同面临的核心问题。2024年，S市创新组建的产业办公室模式与H公司“大军团作战模式”在底层逻辑上高度契合，均体现了“集中力量攻坚突破”的战略思维，为研究跨部门协同与组织效能提升提供了典型样本。政府主导的产业办公室通过行政资源整合弥补市场失灵，而H公司则以企业化手段实现跨部门协同，两者均打破了传统科层制束缚，产业办公室通过动态专班重构行政资源分配，H公司则依托扁平化授权和项目制驱动形成敏捷单元。这种“政府-企业”的范式呼应，不仅验证了组织创新在资源聚焦中的关键作用，也为新公共管理理论提供了实践支撑。二者的核心差异在于实施主体和运作机制，但均通过系统性重构提升了战略领域的突破效率。研究这一协同机制，不仅为某滨海中心城市等后发地区提供了差异化发展路径的参考，也为深化行政体制改革、优化企业战略管理提供了重要启示。
“大军团作战模式”的理论逻辑与实践突破
H公司的“大军团作战模式”作为组织创新的典型案例，可从组织创新理论和新公共管理理论的双重视角进行解析。根据组织创新理论中的“结构-过程-文化”框架，该模式在三个维度实现了突破性创新：在结构维度打破科层制桎梏，在过程维度重构资源分配机制，在文化维度强化奋斗者导向。同时，新公共管理理论强调的“市场化运作”和“结果导向”在该模式中得到充分体现，具体表现为以下特征化实践：
1.专业化与一体化的动态平衡。一是垂直穿透的专业化分工。每个军团聚焦特定行业或技术领域（如煤矿军团、光伏军团），形成“端到端”闭环团队，涵盖研发、销售、交付、服务全链条。成员从各业务线（BG）抽调，保留专业能力的同时脱离原部门束缚，实现“领域专家+业务能手”的组合。系统设计：打破传统矩阵式架构的横向割裂，军团内部分工以客户需求为牵引，而非职能边界。例如，研发人员直接参与客户需求分析，销售团队深度理解技术细节。效果体现：专业化分工缩短了需求到解决方案的路径，避免传统“部门墙”导致的响应延迟。二是横向协同的职能互补。军团与H公司2012实验室、供应链等平台部门形成“前台+中台”协作模式。中台提供标准化技术模块（如AI、云计算），军团负责场景化定制，实现资源复用与创新聚焦的统一。
2.项目制驱动的敏捷作战单元。一是以项目为最小作战单元。军团采用“战役式”项目管理，将战略目标拆解为可量化的阶段性任务（如3个月攻占某行业市场份额5%），团队以“任务令”形式领取目标，资源动态调配。系统设计：通过“铁三角”（客户经理、解决方案专家、交付专家）作为一线核心单元，实现决策权下沉，确保“听得见炮火的人指挥战斗”。效果体现：项目周期压缩30%-50%，例如电力军团在非洲某项目中将交付周期从18个月缩短至9个月。二是数据驱动的实时闭环。依托数字化平台（如H公司内部“作战地图”），所有项目进度、资源消耗、风险指标透明可视，军团指挥部可实时调整战术。
3.扁平化与权威决策的结合。一是“军团司令”的强领导模式。军团负责人直接向轮值董事长汇报，拥有高度人事、财务决策权，可跨层级调用资源。例如，煤矿军团CEO可协调2012实验室的算法专家参与井下通信项目。系统设计：管理链条从传统“5级”压缩至“3级”（军团CEO→作战单元→执行小组），但关键决策由高层集中拍板，避免过度民主化导致的低效。效果体现：重大技术攻关项目审批时间从2周缩短至48小时。二是“赛马机制”下的动态考核。军团绩效与市场结果强挂钩（如行业占有率、客户满意度），未达目标的军团可能被重组或合并，成员回归“人才池”重新配置。
4.基于共同目标的生态化协作。一是跨军团资源池共享。H公司建立“资源调度中心”，各军团可申请使用公共资源（如芯片库存、全球认证团队），通过内部结算机制避免资源争夺。系统设计：采用“内部市场化”规则，资源使用成本计入军团损益表，倒逼高效利用。效果体现：2022年光伏军团与数字能源军团共享储能技术团队，节省研发投入超2亿元。二是战略预备队机制。从各业务线选拔骨干组成“战略预备队”，随时支援重点军团。例如，2023年汽车军团突击智能驾驶时，预备队抽调了终端BG的UI设计精英。
该模式的成功印证了组织创新理论的核心命题：当环境不确定性超过组织既有能力时，需要通过结构性变革重建适配性。其理论贡献在于：验证了市场机制在超大型组织内部的应用可行性；发展了“权威-敏捷”二元平衡的组织设计范式；为数字经济时代的组织变革提供了可复用的实践框架。
从编制管理看“大军团作战模式”的机制创新价值
“大军团作战模式”以集中资源、跨部门协同、目标导向攻坚为核心，对机构编制部门的组织形态、攻坚办法和系统思维产生了深远影响，推动其从传统“条块管理”向“动态协同”转型。以下是具体分析：
1.组织形态：从“科层固化”到“灵活专班”。一是机构设置动态化。传统模式：机构编制部门通常按固定职能划分（如经济科、社会科），编制和职责长期固化，难以快速响应新兴领域需求。“大军团作战模式”影响：推动成立临时性攻坚专班，编制部门可动态调整人员、权限，确保“事随势变、编随事走”。例如，S市为新能源汽车产业办公室赋予独立运作权，从市、区两级抽调干部，突破部门编制限制。二是编制资源“池化”管理。传统模式：编制资源分散在各部门，流动性差，易造成忙闲不均。“大军团作战模式”影响：建立“战略人才池”，将专业干部（如招商、科技领域）集中管理，按需调配至重点领域，提高编制使用效率。例如，S市人工智能产业办公室从发改、工信、科研机构抽调25名骨干，实现“最优组合”。三是层级扁平化。传统模式：决策链条长（如“市-区-街道”三级审批），效率低下。“大军团作战模式”影响：压缩管理层级，产业办公室直接向市级领导小组汇报，减少中间环节。例如，S市生物医药产业办公室下设工作组，直接对接企业需求，问题24小时内响应。
2.攻坚办法：从“程序优先”到“结果导向”。一是目标责任制取代流程合规性。传统模式：注重审批流程合规性（如“三定”规定需逐级报批），易错失机遇。“大军团作战模式”影响：编制部门允许“先攻坚、后规范”，例如，S市新能源汽车产业办公室先行运作，再完善编制备案。考核标准从“流程完成度”转向“产业倍增数”“技术突破数”等硬指标。二是资源整合取代部门分割。传统模式：财政、土地、人才等资源分散在多个部门，协调成本高。“大军团作战模式”影响：编制部门牵头“资源包”机制，将跨部门资源（如科技资金、用地指标）打包支持重点项目。例如，S市AI产业办公室统筹工信局的算力补贴、科创委的研发经费，集中投向大模型企业。三是战时机制取代常态管理。传统模式：按部就班推进工作，难以应对突发挑战（如芯片断供）。“大军团作战模式”影响：建立“平战结合”机制，平时储备人才和政策，战时（如技术封锁）快速启动专项攻坚。
3.系统思维：从“局部优化”到“全局统筹”。一是产业链视角替代单点管理。传统模式：机构编制按部门职能划分（如工信局管制造、科技委管研发），易割裂产业链。“大军团作战模式”影响：编制部门以“链式思维”设计机构，例如S市医药产业办公室统筹“研发-临床-生产-销售”全环节，避免政策冲突。二是动态调整机制替代静态编制。传统模式：编制调整周期长（通常5年一次），难以适应产业快速迭代。“大军团作战模式”影响：建立“年度评估+动态优化”机制，对成效低的机构及时合并或撤销（如S市重组低效产业园区管理机构）。三是跨域协同替代属地管理。传统模式：市区两级编制独立，易导致重复建设（如各区争抢同类企业）。“大军团作战模式”影响：推行“1+N”市区联动（如市级产业办公室统筹，区级对口配合），避免内耗。例如，S市新能源汽车产业办公室统一规划各区定位。
“大军团作战模式”推动机构编制部门三大转型，组织形态上从“刚性编制”转向“弹性专班”，实现敏捷响应转变；攻坚办法上从“流程合规”转向“结果冲锋”，强化执行穿透力转变；系统思维从“条块分割”转向“全局统筹”，提升资源配置效率转变。这一模式不仅适用于新兴产业攻坚，也为机构编制部门改革提供了新范式——以目标倒逼组织创新，以协同突破体制约束，最终实现“集中力量办大事”的治理效能升级。
滨海中心城市产业办公室创新工作思路与实施路径
某滨海中心城市在借鉴S市产业办公室经验的基础上，立足政策优势和本地特色，拟提出“三个创新”实施路径。在组织机制上创新，突破传统行政架构束缚，建立跨部门、跨层级的产业攻坚专班，实现资源要素的高效协同；在政策体系上创新，充分发挥自贸区制度优势，构建具有国际竞争力的产业政策组合包；在发展路径上创新，坚持差异化定位，聚焦特色领域打造不可替代的产业竞争力。这三大创新既是对S市经验的本土化改造，更是结合自贸区特点进行的制度再创新，旨在通过体制机制的系统性突破，为培育新质生产力提供制度保障和发展动能。
1.清洁能源创新：渔光互补模式引领绿色转型。一是核心定位。发挥某滨海中心城市光照资源与渔业优势，打造“光伏+渔业+旅游”的国家级渔光互补示范区，助力“双碳”目标。二是差异化路径。（1）“渔业升级+光伏赋能”融合开发。试点选址：优先在某渔港、某临海开发区等养殖集中区布局，利用鱼塘、近海区域建设漂浮式光伏电站，实现“上发电、下养鱼”。技术合作：联合中国电建、通威集团等企业，引入抗台风光伏板和智能投喂系统，提升单位面积综合收益30%以上。政策突破：争取自贸区“绿色能源跨境交易”试点，允许光伏电力直接出口东南亚。（2）“光伏+旅游”特色IP打造。在光伏基地配套观光栈道、新能源科普馆，开发“低碳研学游”线路，联动某航天城形成“绿色科技旅游带”。三是产业办公室攻坚措施。成立“渔光互补”专班。（1）优化跨部门协同机制。参照前海管理局“联合审批大厅”模式，设立渔光互补项目“一站式服务中心”。其中资规局负责建立养殖用地兼容光伏用地审批负面清单（明确禁建区/限建区）；供电局负责制定《渔光互补并网技术标准》（含抗台风电气设计规范）；农业农村局负责出台《光伏养殖水质保护指南》（设置透光率≥30%的强制性标准）。（2）绿色能源基金运作升级。参考珠海横琴“补投结合”模式。投资补贴：对使用本地光伏组件（如某利新能源）按装机量给予800元/kW补贴；收益分成：政府以基金入股项目（占股≤15%），收益反哺渔民转产培训；风险补偿：设立2000万元贷款风险池，对银行光伏贷给予50%风险分担。（3）跨境电力交易突破。参考海南博鳌“两步走”机制。短期：通过南方电网与越南、老挝签订“绿电双边协议”，试点电力期货交易；长期：争取国家发改委批复《H南跨境电力交易特别管理办法》，允许光伏企业直接参与东盟碳市场。目标：2027年前建成500MW渔光互补项目，年减碳50万吨，带动渔业增收20%。
2.海洋科技突破：智能船艇集群打造“深海智造”标杆。一是核心定位。依托港口资源和自贸区“零关税”政策，发展智能无人船艇、深海装备，形成“研发-测试-制造-服务”全链条。二是差异化路径。（1）“智能船艇测试特区”建设。划定某海湾、某区近海为无人船艇开放测试区，联合中船重工、哈尔滨工程大学建立深海装备实验室，重点突破自主导航、抗风浪技术。利用自贸政策，进口船艇核心零部件（如传感器、燃料电池）免征关税，降低研发成本。（2）“热带特色+军民融合”场景应用。开发珊瑚礁监测无人艇、南海油气巡检船等产品，服务海洋维权与生态保护需求。推动军地合作，承接国防科大、中科院深海所的科技成果转化项目。三是产业办公室攻坚措施。组建“海洋科技产业联盟”专班。（1）测试特区管理创新。参考上海临港构建“沙盒监管”体系。分级测试：按船艇吨位划分测试区域（50吨级以下开放水域自主测试）；电子围栏：部署北斗定位+AI监控系统，自动触发防碰撞预警；保险配套：推动人保推出“智能船艇测试综合险”（保费财政补贴30%）。（2）零部件进口便利化。参考洋浦保税港区“四免一优”政策。免关税：智能船艇用燃料电池进口关税全免；免增值税：研发设备进口环节增值税分期缴纳；免保证金：测试用暂时进口设备免交担保金；优流程：建立“预归类”制度，通关时间压缩至48小时。目标：2027年集聚30家海洋科技企业，智能船艇产业规模突破100亿元。
3.数字经济集群：热带特色硬件与生态协同。一是核心定位。结合滨海中心城市气候、区位特点，聚焦热带农业物联网、跨境电商硬件、文旅数字孪生，避免与内地同质化竞争。二是差异化路径。（1）“热带农业芯片”计划。联合某大学、隆平高科开发耐高温高湿传感器，用于芒果、荔枝等作物精准种植，降低水肥浪费40%。在某开发区热带农业公园建设“数字农场”示范点，推广“5G+无人机巡园”模式。（2）“跨境电商硬件”特色赛道。利用自贸区“加工增值免关税”政策，吸引深圳硬件企业（如大疆、韶音）设组装线，生产跨境电商专供产品（如防水耳机、防晒无人机）。在综保区建设“数字硬件保税仓”，提供“前店后仓”快速配送服务。（3）“文旅元宇宙”体验升级。以某楼老街为试点，开发AR虚拟导览和“数字黎锦”NFT，联动S亚打造“海岛文化数字IP库”。三是产业办公室攻坚措施。设立数字经济专班，由市商务局（跨境电商）、旅文局（数字文旅）、农业农村局（智慧农业）派员合署办公。（1）热带农业芯片推广。参考寿光“三位一体”示范体系。硬件补贴：对安装耐湿传感器的种植户给予设备价60%补贴（上限5万元）；数据服务：由某大学热带农业学院提供云端AI病虫害诊断（首年免费）；保险托底：联合太平洋保险推出“数字种植险”，产量波动超15%即赔付。（2）跨境电商硬件配套。参考深圳坂田“三中心一平台”建设。共享检测中心：提供CE/FCC认证快速通道（检测费减免50%）；柔性制造中心：配置SMT贴片生产线（企业按小时租用）；直播营销中心：搭建XR虚拟直播间（免费培训跨境主播）；供应链金融平台：基于保税仓库存提供订单融资（利率下浮20%）。（3）数字文旅IP开发。参考西安大唐不夜城“双轮驱动”经验。文化数字化：与腾讯合作开发黎锦纹样AI生成系统（创作者分成比例达70%）；流量反哺在抖音开设“海岛元宇宙”官方账号，线上收益用于线下遗址保护。目标：2028年数字经济核心产业增加值占比达15%，培育3家本土硬件独角兽。
某滨海中心城市拟通过产业办公室“大军团作战模式”，打造出三大差异化竞争优势：在清洁能源领域，创新“渔光互补+旅游”模式，实现生态保护与经济效益双赢；在海洋科技方面，依托自贸港政策与军地协同优势，重点突破深海装备等“卡脖子”技术；在数字经济赛道，立足热带特色发展农业物联网和跨境电商硬件，开辟差异化发展路径。这种“绿色能源驱动、深海科技引领、数字生态赋能”的产业体系，既充分借鉴了深圳产业办公室的经验，又结合自贸区特色进行创新，形成了具有滨海中心城市特色的产业发展新范式。
结 论
本研究探讨了“大军团作战模式”下产业办公室组织创新与新质生产力培育机制，以S市实例和某滨海中心城市探索为例，揭示了该模式通过打破部门壁垒、动态专班和资源集中等机制，显著提升治理效能和产业突破能力。研究发现，该模式的核心在于“三集中”机制（资源、权限、政策）和动态协同，有效解决了传统行政体制的僵化问题，为新兴产业提供了制度保障。然而，研究存在一定局限性：一是样本集中于发达地区，对欠发达地区的适用性有待验证；二是模式高度依赖政策支持和数字化基础，可能面临推广障碍。未来研究可拓展至不同区域和产业，探索差异化实施路径，并进一步评估长期可持续性及对市场机制的潜在影响。
（作者单位：中共海口市委机构编制委员会办公室）